Jusqu'à fin 1997, le « renforcement des capacités » équivalait à assurer une formation professionnelle classique accompagnée d'une modernisation limitée des outils de travail, à savoir l'installation de nouveaux équipements bureautiques, d'ordinateurs, etc. La formation se concentrait sur les groupes clés de responsables de la mise en œuvre du CSRP. Le rapport sur la mise en œuvre du CSRP de décembre 1997 identifiait deux problèmes essentiels relatifs à la composante du renforcement des capacités:

Ce même rapport identifiait une série d'activités visant au renforcement des capacités qui auraient été nécessaires pour une approche plus stratégique : le renforcement de la planification stratégique du gouvernement et des processus de coordination des politiques ; la mise en œuvre de systèmes de promotion basés sur le mérite ; le développement d'un encadrement solide au niveau professionnel et au niveau de la direction à travers une réforme du système de rémunération, un recrutement contractuel et une promotion accélérée ; une modernisation de l'équipement visant à répondre aux exigences prioritaires en termes de technologies de l'information et de télécommunications ; le développement de qualifications et de systèmes d'organisations nécessaires pour réguler certaines activités négligées ; le renforcement des aptitudes à diriger et à conduire les affaires. Malgré l'identification de ces activités, et l'inclusion de certaines - telles que la réforme du système de rémunérations - sous d'autres composantes, aucune stratégie plus large de renforcement des capacités n'a été développée dans le cadre du CSRP.

En 1998, le CSRP a été remplacé par le nouveau Programme de réforme du service public (PSRP). Cette fois-ci, le terme de « renforcement des capacités » était interprété dans un sens plus large, reconnaissant que les compétences individuelles ne pourraient être transformées en capacité organisationnelle qu'à la condition de mettre en place un ensemble d'incitations à l'échelle du système tout entier, dans un cadre institutionnel favorable. L'accent était mis davantage sur le renforcement des capacités au niveau du système dans son ensemble, à travers la réforme des mécanismes de rémunération, le recrutement et la promotion au mérite, la délégation de la gestion et l'amélioration des performances plutôt qu'au niveau des individus à travers la formation professionnelle.

Le Programme d'investissement stratégique dans le domaine de l'éducation (ESIP) en Ouganda

L'approche sectorielle suggère que les bailleurs de fonds, en échange d'une politique cohérente dans un secteur donné, acceptent d'accorder un financement par tranches pour une certaine proportion du programme sectoriel total, plutôt que de financer des catégories de dépenses particulières. Trois processus clés permettent à l'approche sectorielle de bien fonctionner: tout d'abord, la budgétisation, à savoir le processus par lequel le budget annuel est élaboré; ensuite, la gestion des flux financiers, à savoir les mécanismes selon lesquels les fonds sont déboursés; enfin, l'élaboration des rapports d'évolution et des comptes, à savoir la nécessité de rendre des comptes sur les dépenses financières, les progrès réalisés et l'impact sur le développement.

Le renforcement de la planification et de la gestion de l'éducation constituait de loin la composante la plus modeste des cinq ESIP mis en place en Ouganda. L'expérience prouve ¹ que le succès des interventions dans le secteur social dépend davantage de la qualité de l'environnement politique et institutionnel que le montant total dépensé. Les interventions effectuées en termes de renforcement des capacités et planifiées au titre de l'ESIP étaient les suivantes : le renforcement de la gestion de l'ESIP, y compris le développement d'un système d'information sur la gestion de l'éducation (EMIS), le développement de politiques relatives à l'éducation, le développement organisationnel du ministère de l'Education et du sport, et le développement de la gestion de l'éducation au niveau des collectivités locales et des écoles individuelles.

Il est encore tôt pour mesurer le progrès de ces interventions, puisque l'ESIP n'a été réellement lancé qu'à la mi-1998. Toutefois, l'un des problèmes identifiés en avril 1999 était que, le secteur de l'éducation faisant partie du secteur public, tant que le cadre incitatif offert par le secteur public au sens large ne se montrerait pas plus favorable, ce qui n'était jusque là qu'un programme limité de restructuration et de changement organisationnels avait peu de chance d'aboutir à des résultats probants. Tant que le système de rémunération ne sera pas approprié (et que les rémunérations ne seront pas effectuées en temps et en heure), tant que les bonnes performances ne seront pas récompensées et que des sanctions ne seront pas imposées envers ceux qui exécutent mal leur travail, et tant que le personnel ne croira pas en ce qu'il fait et qu'il n'aura pas confiance dans la direction de l'organisation, les compétences individuelles ne pourront pas être transformées en capacité organisationnelle.

Transformer les compétences individuelles en capacité organisationnelle: conclusions et leçons

Le « développement institutionnel » est le processus selon lequel les compétences individuelles sont transformées en capacité organisationnelle. Par conséquent, le renforcement des capacités doit commencer par intervenir au niveau des aptitudes des individus. Il s'agit, néanmoins, d'une condition nécessaire mais non suffisante. En effet, doter le personnel des qualifications et des connaissances lui permettant de remplir ses fonctions officielles lui apportera, au mieux, une certaine efficacité au plan individuel. Toutefois, cela a peu de chance de contribuer à améliorer l'efficacité collective ou organisationnelle. Les individus remplissent des fonctions qui, liées les unes aux autres, constituent les processus opérés et les systèmes entrepris par l'organisation. Si ces processus sont accompagnés des ressources et de l'autorité appropriées, il en résultera la production des résultats attendus au niveau de l'organisation.

La « capacité institutionnelle » se réfère à l'aptitude d'une organisation à articuler sa mission, son rôle et sa fonction, à mobiliser et à déployer ses ressources (financières, humaines, matérielles, etc.), à produire des résultats (quels qu'ils soient), à gérer efficacement ses propres affaires, à porter une réflexion sur son rôle en réaction à un environnement extérieur en perpétuelle évolution, et à répondre aux besoins de ses partenaires et de ses clients.

Dans le cadre d'un ensemble spécifique d'arrangements institutionnels pour un secteur donné (ici, nous évoquons le « secteur public »), la capacité institutionnelle d'une organisation provient d'une structure organisationnelle appropriée (dont les responsabilités s'accompagnent des ressources et de l'autorité nécessaires), d'un personnel suffisamment qualifié, soucieux de suivre des processus efficaces et rentables, et soutenu par des systèmes opérants (pour gérer l'information, ainsi que les ressources humaines et financières). Mais même ces conditions ne sont pas suffisantes pour assurer la capacité institutionnelle d'une organisation. Cette dernière opère en effet dans un « cadre incitatif » qui établit un système de motivations matérielles, culturelles et sociales pour stimuler la meilleure performance possible.

Trois types de mécanismes influencent, voire déterminent, la performance individuelle et collective. Tant que ces déterminants ne seront pas abordés par les programmes de «renforcement des capacités», aucune formation professionnelle ni aucun ordinateur supplémentaire ne réussiront pas à rendre une organisation opérante:

Ainsi, une interprétation plus large et sophistiquée du concept de « renforcement des capacités institutionnelles » s'impose. Trois séries de capacités devront être renforcées. La première série concerne les individus, à travers la formation professionnelle et l'équipement lorsque cela s'avère nécessaire. La deuxième série implique le développement de systèmes opérants pour la gestion et le contrôle des finances, l'acquisition de biens et de services, la planification, le suivi et la communication de résultats, ainsi que pour la gestion des ressources humaines. Une troisième série de capacités devra également être renforcée - la plus difficile, sans doute, mais la plus importante. Elle exige la mise en place et le développement de mécanismes d'exit, de loyauté et de représentation des acteurs concernés, éléments fondamentaux pour le renforcement des capacités et le développement institutionnel au niveau du système dans son ensemble.

[1] Cf. par exemple "Evaluer l'aide : ses succès, ses échecs... les raisons", Dollar et Pritchett, Banque mondiale. 1998

Graham Teskey est responsable adjoint et conseiller senior pour les questions gouvernementales auprès du bureau Afrique de l'Est de l'organisation DFID, à Nairobi. Courrier électronique: G-Teskey@dfid.gov.uk