Contribution externe - numéro 25 - avril 2005

Par: Niloy Banerjee


Les pays d’Asie face aux principes d’harmonisation de l’aide et d’action commune

Contexte
Depuis une dizaine d’années, le monde de la coopération au développement s’attelle à la question de la fourniture et de la coordination de l’aide, et plus encore ces cinq dernières années. Tout le monde semble aujourd’hui s’accorder à dire que l’on pourrait renforcer l’impact des ressources développementales en réduisant l’inefficacité transactionnelle et en les utilisant moins comme des instruments de décaissement et d’acquisition de rentes.

Après s’être un temps interrogée sur l’efficacité des ressources développementales, la communauté mondiale cherche désormais à améliorer l’efficacité du développement. On pourrait d’ailleurs entrer dans un cercle vertueux, où les bailleurs n’hésiteraient plus à consolider les ressources allouées aux pays en développement compte tenu du vigoureux leadership affiché par ceux-ci. Ces deux dernières années, les flux de l’aide publique au développement (APD) ¹ ont sensiblement augmenté (68 milliards de dollars) après avoir stagné dix années durant autour des 50 milliards de dollars par an. Par ailleurs, la communauté mondiale – pays développés et pays en développement confondus – tient de plus en plus à mesurer le parcours des pays en développement, comme en témoignent les premiers signes d’intérêt pour le bilan des Objectifs du millénaire pour le développement (OMD, voyez www.unmillenniumproject.org) qui sera dressé courant 2005. Dans les premières lignes de la déclaration publiée lors du récent Forum de haut niveau de Paris, les ministres et les responsables des organismes d’aide au développement prennent en effet « la résolution de mener des actions ambitieuses, se prêtant à un suivi, afin de réformer nos modalités d’acheminement et de gestion de l’aide dans la perspective du bilan après cinq ans […] de la mise en œuvre de la Déclaration du millénaire et des OMD ². »

Toute cette agitation ne doit cependant pas nous faire oublier que le consensus autour de la fourniture des ressources développementales est essentiellement une affaire de principe, c’est-à-dire un problème relativement simple. Comme le prouve le volume décrivant les expériences menées en Asie, le défi consistera, comme toujours, à définir les modalités pratiques d’une coordination, d’une action commune et d’une harmonisation renforcées. Ce qui n’enlève rien à la portée des démarches déjà entreprises par les pays développés et en développement pour mieux comprendre les rouages d’une allocation plus efficace des ressources de l’APD. Ce qui a changé, c’est la prise de conscience de l’appropriation nationale, passage obligé d’une utilisation efficace des ressources. L’accord sur ce point en entraîne beaucoup d’autres, notamment sur la nécessité d’aligner les systèmes des bailleurs sur ceux du gouvernement, d’harmoniser les procédures des bailleurs, de se rendre mutuellement des comptes, ainsi que sur l’adhésion aux procédures et aux priorités locales, le recours aux institutions locales, le passage d’une assistance projet à une assistance programme et à un appui budgétaire, la mise en conformité des systèmes de passation de marchés, etc. ³ Dans certains cas, on est même allé au-delà de l’accord de principe pour rentrer dans une démarche d’harmonisation substantielle autour de thèmes précis.


L’expérience asiatique
On retrouve cette évolution en Asie, où les pays et leurs partenaires financiers, quels que soient les origines historiques, les mandats institutionnels, les instances de direction et les systèmes d’autorisation, sont en train de simplifier et d’harmoniser leurs exigences. L’objectif est de réduire les coûts tout en améliorant la surveillance fiduciaire, la responsabilité à l’égard du public et les efforts visant à obtenir des résultats de développement concrets. Le Vietnam donne l’exemple d’un pays qui s’est joint au dialogue politique international sur la coordination de l’aide et qui se révèle souvent à la pointe des nouvelles tendances sur le terrain. Les études de cas menées en Asie relèvent quelques grandes tendances, certains points communs et divers sujets d’inquiétude.

Premièrement, il est clair que les pays d’Asie ont à cœur de suivre le débat mondial sur la coordination de l’aide et qu’ils y participent franchement. Toutefois, il faut bien reconnaître que le militantisme mondial de ces dix dernières années pour la rationalisation de la fourniture de l’aide a eu des effets positifs sur les pays bénéficiaires. Des événements aussi marquants que la réunion de Monterrey, le Forum de haut niveau de Rome et, plus récemment, le second Forum de haut niveau, tenu à Paris, – où l’on a vraiment cherché à favoriser la participation des pays en développement et à avoir un retour d’informations de leur part – auront permis de galvaniser les débats et d’éviter les platitudes habituelles. Il est évident que le CAD de l’OCDE ⁴, les agences multilatérales et les bailleurs bilatéraux ont réussi à susciter un intérêt et une participation sans précédents. Les groupes de travail de l’OCDE sur l’efficacité de l’aide et sur la simplification et l’harmonisation de l’aide ont tous deux élaboré des rapports influents à partir desquels de nombreux pays se sont fixé leur future ligne de conduite. Cette évolution est globalement positive dans la mesure où un débat mondial digne de ce nom a incité les pays en développement à assumer un rôle plus important dans la coordination de l’aide.

Deuxièmement, et en conséquence de ce qui précède, de nombreux pays de la région ont élaboré ou sont en train d’élaborer des plans d’harmonisation, des feuilles de route par étapes et limitées dans le temps qui fixent des objectifs réalisables aux bailleurs et aux gouvernements nationaux. Parmi ces objectifs, la désignation d’organismes et de ministères pivots qui prennent en charge la coordination et l’harmonisation. Certains de leurs collaborateurs sont devenus les figures de proue de cet agenda, donnant lors des forums internationaux une voix et une crédibilité aux efforts déployés par leur pays.

Troisièmement, les pays de la région montrent une tendance opportune à regrouper leurs ressources développementales dans des cadres nationaux unifiés et uniques, tel le Plan quinquennal de développement socioéconomique du gouvernement vietnamien. Ces plans sont jumelés à des cadres révisables des dépenses à moyen terme de sorte que les bailleurs et les planificateurs nationaux puissent avoir une vue d’ensemble de la stratégie d’allocation des ressources et que les bailleurs puissent, de leur côté, donner de la prévisibilité aux flux de l’APD.

Quatrièmement, comme nous l’avons déjà dit, les gouvernements et les bailleurs ont cerné des sujets de préoccupation plus spécifiques dont ils discutent, tels que la limitation du recours à des instances d’exécution des projets, la multiplicité des modalités de passation de marchés ou encore l’usage des compléments de salaire dans la fonction publique.

Les réunions de Monterrey, de Rome et de Paris La Conférence internationale sur le financement du développement s’est tenue à Monterrey, au Mexique, en mars 2002. Le « Consensus de Monterrey » a introduit un nouveau type de partenariat basé sur le principe de redevabilité mutuelle entre pays développés et pays en développement, censé apporter des améliorations mesurables à la croissance et à la réduction de la pauvreté. Les pays en développement ont reconnu qu’il leur incombait d’appliquer les principes de bonne gouvernance et d’appliquer des politiques saines. En échange, la communauté internationale s’est engagée à accroître et à intensifier son aide aux pays en développement : en veillant à ce que les ressources d’aide soient à la hauteur des engagements pris pour progresser dans la réforme des politiques ; en éliminant les barrières commerciales qui nuisent aux pays pauvres et les contraintes qui les empêchent de profiter pleinement des flux d’échanges et d’investissement ; en appliquant l’initiative PPTE comme une solution durable au poids de la dette des pays à faible revenu ; en renouvelant les appels à un nouveau partenariat pour le renforcement des capacités, qui profite de la dynamique de l’économie de la connaissance. http://www.un.org/esa/ffd/ En février 2003, de hauts fonctionnaires de plus de 40 organisations multilatérales et bilatérales de développement et de 28 pays bénéficiaires de l’aide se sont réunis à Rome pour un Forum de haut niveau sur l’harmonisation de l’aide afin de discuter des possibilités de renforcement de l’efficacité de l’aide au travers du resserrement de leurs liens de travail. Dans la déclaration sur l’harmonisation publiée à l’issue du Forum, les délégués se disent déterminés à exécuter plusieurs actions pour renforcer l’harmonisation. À savoir notamment : veiller à ce que les efforts d’harmonisation soient adaptés au contexte des pays ; examiner les pratiques des institutions et des pays pour faciliter l’harmonisation ; simplifier et harmoniser les documents ; diffuser les bonnes pratiques auprès de leurs services, au siège de leurs institutions, dans les bureaux locaux ainsi qu’auprès d’autres partenaires de développement intervenant dans les pays ; développer des incitations de nature à susciter la reconnaissance par leurs services des avantages que comporte l’harmonisation ; rationaliser les procédures et les pratiques des bailleurs de fonds ; promouvoir l’harmonisation des approches au niveau des programmes à caractère mondial et régional. http://www.oecd.org/dataoecd/54/50/31451637.pdf En mars 2005, les participants du second Forum de haut niveau sur l’harmonisation de l’aide ont publié la déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement qui engage leurs pays et leurs institutions à redoubler d’efforts dans les domaines de l’harmonisation, de l’action commune et de la gestion axée sur les résultats. La déclaration mentionne aussi plusieurs actions et indicateurs de suivi pour accélérer la progression dans ces domaines. La plupart des actions mentionnées ne font que réaffirmer les engagements déjà pris à Rome. Quelques mesures supplémentaires sont toutefois annoncées afin de combattre : les défaillances des institutions des pays partenaires ; l’incapacité dans laquelle se trouvent les bailleurs de fournir aux pays partenaires des engagements pluriannuels qui améliorent la prévisibilité des apports d’aide ; la délégation insuffisante de pouvoir au personnel de terrain des bailleurs ; l’intégration insuffisante des initiatives et programmes mondiaux dans les objectifs plus généraux de développement des pays partenaires ; la corruption et l’absence de transparence, qui représentent un obstacle à la mobilisation et à l’affectation efficaces des ressources. http://www.aidharmonization.org/

Renforcement des capacités
L’alignement des bailleurs sur les procédures, les institutions et les systèmes nationaux des pays bénéficiaires revient forcément à mettre le renforcement des capacités au cœur du débat sur la gestion et la coordination de l’aide. Les bailleurs souhaitent vivement que les systèmes et les institutions sur lesquels ils alignent leurs ressources soient suffisamment robustes et compétents, et qu’ils soient placés sous la surveillance de mécanismes fiduciaires. Cette revendication apparaît clairement dans la récente déclaration de Paris.

Il faut se féliciter de cette réouverture du dossier des capacités et l’aborder sous un angle positif. Mais certains analystes craignent déjà que la question des capacités ne soit prétexte à une nouvelle conditionnalité, dans la mesure où les bailleurs mettent en doute la capacité des gouvernements et de leurs systèmes nationaux à gérer une aide accrue. Dans cette optique, le débat sur la « capacité d’absorption » devient instructif. Il s’est engagé après que le Projet du millénaire a recommandé que le volume mondial des ressources de l’APD (qui équivaut actuellement à 68 milliards de dollars) soit plus que triplé pour réaliser les OMD.

Bien que la notion de renforcement des capacités soit aux antipodes de la conditionnalité, gardons à l’esprit que, pour éviter toute forme d’inféodation du renforcement des capacités à une quelconque conditionnalité, il faudra se montrer vigilant sur la question du « chef de file » de la coordination de l’aide. Et c’est précisément là que s’impose une mise en garde contre le risque de voir se perpétuer la mainmise des bailleurs de fonds sur le débat autour de la coordination de l’aide, de l’action commune et de l’harmonisation, nonobstant les résultats très positifs enregistrés jusqu’ici.

Les forums de démarrage du dialogue et du partage de l’information entre pays du Sud sont manifestement une initiative compensatoire pour cette mainmise. On peut y voir les pendants du CAD de l’OCDE qui, ces derniers temps, a conduit un dialogue de grande qualité sur le développement en facilitant un échange libre d’informations et de points de vue entre bailleurs. Bien que le CAD invite de plus en plus de représentants du Sud, son ordre du jour reste largement imposé par les bailleurs. La même remarque s’applique à Monterrey ou aux forums de Rome et de Paris. Le moment est venu de songer à un « CAD du Sud » où les pays du Sud ne seraient pas cantonnés à un rôle de figuration dans une pièce écrite par les bailleurs et où ils pourraient eux-mêmes fixer l’ordre du jour du débat mondial. Ce « CAD du Sud » apporterait sans doute beaucoup aux futurs travaux du CAD et des forums de haut niveau.

La route est encore longue
Hormis la question du « chef de file », il reste bien d’autres dossiers importants à traiter. Dans la sphère générique, il y a notamment ce que le gouvernement cambodgien a appelé « la fracture » dans son exposé devant le second Forum de haut niveau, tenu à Paris. Alors que les pays en développement assistent aux travaux du CAD, alors qu’on incite les forums de haut niveau et d’autres assemblées à laisser les organismes des bailleurs fixer un ordre du jour progressiste et tourné vers l’avenir, il est navrant de constater que les responsables de terrain de ces mêmes organismes n’ont guère la volonté ou les moyens d’épouser les thèses que soutiennent avec tant de passion leurs collègues du siège. Ce n’est pas difficile à comprendre lorsqu’on sait que tout chef de mission d’un bailleur européen, par exemple, doit se plier aux critères d’acheminement et aux normes de son pays en matière de présentation de rapports. Adapter ces normes et ces critères à ceux du gouvernement du pays bénéficiaire n’est pas une mince affaire et suppose plusieurs feux verts politiques. Non seulement rien n’incite les responsables des bureaux locaux des bailleurs à se lancer dans cette aventure, mais, en outre, ils n’ont, malheureusement, ni l’envie ni les moyens de traduire dans les faits le discours de bonnes intentions de leurs partenaires du siège.

Comme le montre bien l’étude de cas cambodgienne présentée dans ce numéro, une grande partie du discours sur la gestion et la coordination de l’aide doit encore se traduire en actions sur le terrain. Il faudra pour cela que les bailleurs conjuguent leurs efforts, afin de gommer certaines anomalies – le fait, par exemple, que 90 % de l’APD cambodgienne court-circuite les systèmes nationaux – et d’agir dans l’esprit de Monterrey, de Rome et de Paris.

La question des missions envoyées par les bailleurs est un exemple typique. Le Vietnam et le Cambodge sont vraisemblablement les deux pays qui ont accueilli le plus de missions de bailleurs ces derniers temps. Les deux gouvernements ont soulevé ce problème avec force lors de leurs récentes rencontres avec les bailleurs. Le mouvement d’harmonisation s’est en grande partie enclenché après que l’on a constaté avec honte que certains pays partenaires accueillaient plusieurs missions d’aide étrangère par jour et qu’ils devaient produire des centaines, sinon des milliers de rapports trimestriels, généralement au seul bénéfice des bailleurs. La réduction de ce fardeau sera un test révélateur d’avancement. Une enquête menée par le CAD de l’OCDE dans 14 pays montre que les déplacements restent une charge importante, avec en moyenne plus de 200 visites par an dans les pays ayant fait l’objet de l’enquête. Seule une infime partie de ces visites s’effectue conjointement (voir l’encadré ci-dessous). Le nombre important de missions est révélateur du peu de progrès accomplis sur la voie de l’action commune et de l’harmonisation. Les bailleurs pourraient alléger ce fardeau qui pèse sur les épaules des pays partenaires en décentralisant davantage les pouvoirs et le personnel vers les bureaux locaux. Les pays partenaires peuvent apporter leur pierre à l’édifice en systématisant davantage et en appliquant invariablement leurs règles de base. La Tanzanie et divers autres pays, par exemple, ont jugé utile de décréter des périodes de black-out ou de calme, durant lesquelles ils préfèrent ne pas recevoir de visiteurs, parce qu’elles correspondent à des temps forts de leurs cycles budgétaires.

Nombre de missions des bailleurs

Source : Groupe de travail du CAD sur l’efficacité de l’aide (2004)

Le système onusien a un rôle essentiel à jouer, en commençant par harmoniser en son sein les règles de procédure et de fourniture de l’aide. Les évaluations communes par pays et le cadre commun de programmation (UNDAF) ont posé un premier jalon important sur la voie de l’harmonisation, mais la programmation de l’UNDAF reste en chantier. Il faudrait que les Nations unies appliquent l’harmonisation de manière crédible si elles veulent plaider la cause de l’action commune et de la coordination aux côtés d’autres bailleurs.

Aller de l’avant
Au bout du compte, la réussite des efforts déployés par les bailleurs comme par les pays partenaires se mesurera aux avancées enregistrées sur le terrain, dans les projets et les programmes. Les bailleurs s’emploient à ce que l’aide au développement soit conforme aux priorités du pays partenaire et à ce que leurs efforts d’harmonisation soient adaptés à la conjoncture du pays. Mais ils doivent aussi dresser un bilan et repérer les moyens de modifier les politiques, les procédures et les pratiques d’harmonisation de chaque institution et de chaque pays.

Pour aller de l’avant, on peut préconiser une forme progressive de mise en œuvre, fondée sur les expériences et les messages entendus lors des séminaires régionaux et conjuguée à une diffusion des bonnes pratiques auprès des dirigeants et du personnel du siège et des bureaux locaux ainsi qu’auprès d’autres partenaires de développement intervenant dans le pays. Les bailleurs doivent s’employer à déléguer davantage de pouvoirs de coopération au niveau du pays et à permettre au personnel opérant sur place de gérer plus facilement et plus efficacement les projets et les programmes nationaux. Les bailleurs doivent légèrement modifier leurs systèmes d’incitation de manière que leur personnel prenne conscience des avantages qu’offre l’harmonisation du point de vue de l’efficacité de l’aide.

Il convient de ne pas voir trop grand, et donc de commencer par soutenir les efforts déployés par les pays (que ce soit dans des secteurs particuliers, pour des thèmes précis ou des projets spécifiques) en vue de rationaliser les procédures et les pratiques des bailleurs, y compris en améliorant la coopération technique régie par la demande. Il faudrait entreprendre sur place un travail d’analyse plus poussé, afin que chaque pays ait une contribution qui lui soit utile et qu’il puisse s’approprier. Dans le même ordre d’idée, il serait souhaitable de n’apporter un appui budgétaire, sectoriel ou à la balance des paiements qu’une fois mis en place des dispositifs politiques et fiduciaires adéquats, en phase avec les cycles budgétaires nationaux et avec les bilans de la stratégie nationale de réduction de la pauvreté.

En résumé…
En entamant un dialogue avec les bailleurs et en énonçant eux-mêmes les termes de leur engagement, les gouvernements nationaux d’Asie se sont investis d’un rôle de premier plan dans la coordination et la fourniture de l’aide. Ils ont désigné des institutions pivots chargées de mener et de gérer ce processus de coordination de l’aide. Mais comme le montrent les études de cas dans les pages qui suivent, il reste encore beaucoup à faire pour traduire ces intentions dans les faits. Si, du côté des pays en développement, les principaux enjeux résident dans le renforcement des capacités et une meilleure gouvernance, du côté des bailleurs institutionnels, il s’agit de « prêcher par l’exemple » et de s’adapter aux systèmes nationaux. Une action concertée de part et d’autre pourrait faire considérablement avancer la coordination de l’aide dans les années à venir.


Niloy Banerjee, conseiller en renforcement des capacités / coordinateur régional de Capacity 2015, Centre régional du PNUD à Bangkok pour l’Asie et le Pacifique (niloy.banerjee@undp.org).

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1) L’aide publique au développement (APD) est constituée des subventions et des prêts octroyés aux pays en développement et aux institutions multilatérales par des organismes officiels (État, collectivités locales, agences d’exécution) afin de promouvoir essentiellement le développement économique et le bien-être de ces pays.

2) Vous trouverez le texte complet de la déclaration à l’adresse www.oecd.org/dac.

3) Pour une vue panoramique de ces questions, voyez par exemple la série « Réformer la coopération technique pour renforcer les capacités » du PNUD à l’adresse www.undp.org/capacity.

4) Le Comité d’aide au développement (CAD) est la principale instance par l’intermédiaire de laquelle l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) aborde les questions liées à la coopération avec les pays en développement. Voir www.oecd.org/dac.