Contribution externe - numéro 25 - avril 2005


Par: Jeanne Frances I. Illo

Initiatives
Il existe aux Philippines une coordination de l’aide publique au développement (APD) entre le gouvernement philippin et les bailleurs, mais aussi au sein du gouvernement et entre bailleurs. La coordination entre le gouvernement et les bailleurs s’effectue à l’aide de dialogues politiques (le Forum de développement philippin, anciennement Groupe consultatif, GC) ¹, de tables rondes politiques, de programmations annuelles ou périodiques et de révisions annuelles des portefeuilles. En concertation avec le gouvernement philippin, les principaux bailleurs s’efforcent d’harmoniser leurs procédures de passation de marchés et les lignes directrices afférentes à des thématiques transversales, tels le genre et le développement. De son côté, le gouvernement exige désormais que les propositions de projets soient assorties d’un cadre d’analyse logique et d’un système de contrôle et d’évaluation en fonction des résultats.

Aux termes de la loi philippine, l’APD doit s’aligner sur les priorités de développement du pays et faire l’objet d’un bilan annuel qui est ensuite transmis au Congrès sous la forme d’un rapport. Les priorités de développement des Philippines sont énoncées dans le plan de développement à moyen terme des Philippines (MTPDP) ainsi que dans le plan des investissements publics à moyen terme (MTPIP). Ces deux plans sont depuis peu complétés par des tableaux de planification stratégique, qui précisent pour chaque organisme les priorités sous-jacentes à l’Agenda en 10 points de la Présidente.

Stratégies et structure
La coordination et la gestion de l’APD sont supervisées par trois organismes : la Commission du développement économique national (NEDA), qui coordonne la planification et la programmation, le ministère des finances, qui négocie et gère les prêts, et le ministère du budget et de la gestion, qui fournit les crédits budgétaires correspondant aux versements des tranches de prêt et autres dépenses mentionnées dans les accords de prêt.

Le ministère des finances s’occupe avant tout de la négociation et de la gestion des prêts d’APD ; la NEDA est la principale coordinatrice de tous les types d’APD. C’est elle qui coordonne les demandes d’assistance de tous les organismes publics philippins. C’est elle aussi qui recense et hiérarchise les projets, détermine les bailleurs potentiels, examine et approuve les propositions soumises par les organismes. Pour l’instant, les projets d’un montant inférieur à cinq cents millions de pesos (l’équivalent de 7,1 millions d’euros) sont renvoyés devant la Commission de coordination des investissements (ICC).

La NEDA est formée d’un conseil d’administration et d’un secrétariat. C’est le conseil d’administration qui détient les pouvoirs ; dirigé par la Présidente, il se compose en outre du directeur général de la NEDA (actuellement le secrétaire à la planification socioéconomique), de secrétaires de ministères importants, du secrétaire exécutif et du gouverneur de la Banque centrale. Pour son fonctionnement, ce conseil d’administration bénéficie du soutien de commissions interministérielles de haut niveau, dont l’ICC.

Le secrétariat s’occupe des affaires courantes de la NEDA. Son département investissements publics est le chef de file de la programmation et de l’évaluation des projets, tandis que le département contrôle des projets se charge à la fois du contrôle de l’APD et de la révision annuelle du portefeuille en concertation avec les bailleurs de fonds. Chaque département désigne quelques collaborateurs pour les tractations avec les organismes bailleurs bilatéraux et multilatéraux. Ces départements travaillent aussi bien avec les bailleurs qu’avec les organismes publics qui soumettent ou exécutent des projets bénéficiant d’une aide étrangère.

Formes d’aide
Les Philippines ont adopté plusieurs formes d’APD. Il y a les réformes sectorielles (dans le domaine des marchés publics, du droit, de la santé et de l’éducation), les programmes (réduction de la pauvreté, VIH-sida, Objectifs du millénaire pour le développement, bonne gouvernance et intégration transversale des questions de genre), la programmation par zone, sans oublier l’APD liée à des projets spécifiques. Des prêts ont également été négociés pour subventionner des programmes qui ne pouvaient être financés par les ressources nationales. Depuis 1999, le gouvernement a reçu deux prêts groupés sous forme d’aide budgétaire directe pour des services sociaux, plus un autre pour la diversification des revenus agricoles. À la différence d’autres portefeuilles de prêt, dont le taux d’utilisation est inférieur à 42 %, les aides budgétaires directes sont, pour la quasi-totalité, entièrement affectées.

Processus de coordination : le « comment » de la coordination de l’APD
Le gouvernement rencontre les fournisseurs d’APD, individuellement ou collectivement, afin de fixer les priorités de l’aide au développement, de négocier les financements nécessaires et d’examiner les portefeuilles de prêt. Hormis les négociations portant sur les prêts, c’est la NEDA qui dirige la plupart des activités de coordination de l’APD. Celles qui sont initiées par les bailleurs impliquent généralement la NEDA ou d’autres partenaires philippins au titre de coorganisateurs ou d’experts. Pour sa part, la NEDA a commencé à imposer des conditions d’évaluation et de contrôle uniformes pour les projets et les programmes d’APD. Il n’est toutefois pas certain que les résultats de cet effort d’harmonisation ou de coordination de l’APD seront appliqués aux bailleurs les plus importants. En attendant, le faible niveau de performance dans la mise en œuvre des projets d’APD témoigne d’un cruel manque de capacités du côté des organismes publics philippins.

Ces généralisations masquent des variations dans la logique, la dynamique gouvernement-bailleurs et la résistance aux efforts de coordination. Voici quelques exemples qui vous éclaireront sur la manière dont le gouvernement philippin (en l’occurrence la NEDA) et les fournisseurs d’aide coordonnent l’APD.


Un leadership conjoint
Aujourd’hui baptisés « forums conjoints gouvernement-bailleurs » et coorganisés par un bailleur et son partenaire philippin, les dialogues politiques sont une création des bailleurs. C’est là que se débattent les grands enjeux.

L’organisme philippin assure généralement le secrétariat. En théorie, le gouvernement philippin et le bailleur coprésident et fixent l’ordre du jour d’un commun accord, mais le bailleur tend à imposer son agenda. Le PNUD, par exemple, s’est fait le chantre des Objectifs du millénaire pour le développement non seulement devant l’exécutif, mais aussi devant le Congrès philippin. Le GC a demandé avec insistance que la question de la démographie figure à l’ordre du jour du Forum de développement des Philippines ; lors de ses précédentes réunions tenues aux Philippines, il avait demandé que l’on aborde la question de la corruption en termes de problème ou d’obstacle majeurs pour le développement.

Le fait d’organiser les réunions du GC aux Philippines a amené un changement de leadership et « d’appropriation ». Au lieu de laisser les bailleurs (représentés par la Banque mondiale) diriger seuls le processus, le gouvernement philippin (par le truchement du ministère des finances) s’est investi d’un premier rôle en organisant les séances, en fixant l’ordre du jour et en désignant les groupes à inviter. Le Forum de développement des Philippines reste malgré tout perçu comme une activité pilotée par les bailleurs.

Influencer la programmation
Au cours des exercices de programmation annuels impulsés par les bailleurs, la NEDA présente au bailleur concerné sa stratégie d’aide aux Philippines et les investissements annuels nécessaires. La réunion est présidée par la NEDA et passe en revue un ensemble de propositions de projets que le bailleur, représenté par une équipe ou une « mission » du siège, a déjà analysées. À l’issue de cette réunion de deux jours, la mission indique ce que son gouvernement – s’il s’agit d’une mission bilatérale – ou son organisation – s’il s’agit d’une mission multilatérale – souhaite et peut prendre financièrement en charge, en fonction de ses propres priorités. C’est surtout pendant la programmation annuelle des agences multilatérales que le gouvernement philippin est censé apporter du « contenu », laissant au bailleur le soin de déterminer le processus ou le chronogramme.

L’influence du gouvernement philippin sur les programmes des bailleurs dépend du degré de préparation de ses agences ou de ses organismes publics car ce sont eux qui fournissent le contenu, c’est-à-dire des évaluations, des analyses sectorielles et des axes prioritaires. Sans leurs propres priorités, les agences ou les organismes publics finiraient par se rallier à celles des bailleurs. De même, en l’absence de priorités dans les tableaux de planification stratégique philippins, les bailleurs et les organismes promoteurs de projets pourraient facilement « harmoniser » ou justifier les projets proposés en fonction de la « vision » du MTPDP. À l’heure actuelle, le gouvernement philippin ne peut accepter une proposition de projet que si elle figure dans le tableau de planification stratégique et dans le MTPIP. Dans le cas contraire, il peut inviter le bailleur à considérer d’autres priorités énoncées dans le plan.

Harmoniser les systèmes et les procédures d’APD
C’est généralement la NEDA qui prend l’initiative des bilans annuels de l’APD, sous la houlette du département de gestion des projets et en concertation avec le ministère des finances, le ministère du budget et de la gestion et les agences d’exécution ; elle organise à cet effet des rencontres avec chaque bailleur. La NEDA procède également à une révision conjointe du portefeuille de prêts avec les trois principaux créanciers du pays – la Banque japonaise pour la coopération internationale, la Banque mondiale et la Banque asiatique de développement – afin de discuter des problèmes communs d’exécution et de la façon de les régler. Bien que ces révisions aient clairement démontré la nécessité d’harmoniser les systèmes (passation de marchés, d’élaboration de rapports, de contrôle et d’évaluation), les bailleurs bilatéraux opposent une certaine résistance, car ils sont tenus par les politiques de leur propre gouvernement. Le gouvernement philippin ne peut y faire grand-chose. L’harmonisation est néanmoins en vogue grâce à l’agenda mondial de l’APD, dont les résultats sont incorporés dans les projets planifiés.

Instituer les mêmes requis pour tous les projets d’APD
La NEDA exige désormais un cadre d’analyse logique et un plan de contrôle et d’évaluation en fonction des résultats dans toutes les propositions de projet d’APD. Tous les organismes publics connaissent le cadre logique et son utilisation. Ce qui n’empêche pas le Comité de coordination des investissements de continuer d’utiliser le rapport d’évaluation du projet plutôt que le cadre logique pour évaluer et apprécier les propositions de projets.

Début 1999, la NEDA a également institué le contrôle et l’évaluation en fonction des résultats, exhortant les programmes et les projets bénéficiaires d’une aide étrangère à regarder plus loin que les ressources et le produit. Quelques agences ont développé des systèmes et une capacité interne de contrôle et d’évaluation en fonction des résultats, mais la plupart des organismes doivent encore acquérir ces compétences. Comme le savoir-faire en matière de planification de projet ou de contrôle et d’évaluation se trouve généralement dans des cabinets de gestion de projets qui travaillent avec du personnel sous contrat de courte durée, l’agence perd ces compétences une fois le projet terminé.

Leçons apprises
Le cas philippin nous livre quelques enseignements et nous apprend quelles sont les capacités nécessaires pour obtenir des résultats. Primo, les cadres de développement ou d’assistance des bailleurs correspondent, dans une large mesure, aux priorités de développement des Philippines. Sans doute grâce au débat mondial et à l’intérêt pour l’alignement de l’APD sur les priorités du pays bénéficiaire, mais aussi grâce à l’énorme capacité de planification des Philippines. Les négociations et la planification de l’APD ne s’amélioreront cependant pas si le pays ne se fixe pas de priorités et de plans à long terme ni de plan à moyen terme. Il faut en outre que la NEDA, les autres instances de supervision et les agences d’exécution apprennent à tirer les leçons des projets terminés et à s’en servir au cours des négociations. Elles doivent surtout apprendre à repérer très vite les propositions qui sont pratiquement vouées à l’échec.

Secundo, les efforts déployés par la NEDA pour instaurer de nouveaux systèmes de planification, de contrôle et d’évaluation supposent que les autres organismes philippins acquièrent des compétences dans ces matières. En gros, cela signifie que le département de gestion des projets de la NEDA organise des sessions de formation pour le personnel technique des agences d’exécution. L’apprentissage par les pairs a été possible uniquement parce que la NEDA a été en mesure non seulement d’utiliser les systèmes, mais aussi de transférer les connaissances et les compétences nécessaires aux autres organismes. Cela soulève néanmoins une question récurrente : comment le gouvernement peut-il préserver ces capacités ou d’autres capacités du même genre avec des salaires et des primes aussi bas dans la fonction publique ?

Tertio, la mise en œuvre des projets d’APD est freinée par de nombreux obstacles, notamment par des structures défavorables à leur mise en œuvre, ou encore par la diversité des systèmes et des procédures d’approvisionnement et de rapport. Le recours à des bureaux de gestion de projets a un effet pervers, celui de vouloir prolonger inutilement la mise en œuvre du projet, tandis que des procédures floues de passation de marchés risquent d’en retarder l’achèvement. Les tentatives d’harmonisation des systèmes et des procédures surfent sur la vague du débat mondial entre fournisseurs d’APD. Ce débat est particulièrement profitable aux pays bénéficiaires qui ont peu de poids politique face à leurs principaux bailleurs ou créanciers, lesquels insistent pour qu’on continue d’utiliser leurs propres systèmes dans les projets qu’ils financent.

Enfin, il faut noter une vive campagne contre la corruption et un fort appui intérieur à la participation de la société civile aux dialogues politiques, à la transparence dans les procédures de passation de marchés et à l’obligation de rendre compte de l’utilisation des prêts contractés au titre de l’APD. Autant de pressions en faveur d’une réforme des systèmes et des procédures de passation de marchés et de l’association de parties prenantes non gouvernementales aux négociations et à la supervision, surtout à celles des prêts au titre de l’APD.

Jeanne Frances Illo, chercheuse associée à l’Institut de culture philippine, université Ateneo de Manille (jillo@ateneo.edu) ². Avec le concours de Kyo Naka, assistant du représentant résident du PNUD aux Philippines (kyo.naka@undp.org).

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1) Les bailleurs présents aux Philippines se servaient principalement de ces dialogues présidés par la Banque mondiale pour annoncer leurs contributions financières. Jusqu’en 1999, ces dialogues se tenaient en dehors du pays. À partir de l’an 2000, ils se sont tenus aux Philippines sous la coprésidence de la Banque mondiale et du ministère des finances.

2) Article rédigé avec le concours des directeurs de la NEDA, de ses départements investissements publics, gestion des projets et développement social, et d’un ancien directeur général adjoint de la NEDA. Pour cet article, nous avons également interviewé des directeurs du ministère du budget et de la gestion et du ministère des finances, le directeur exécutif du Bureau de gestion des programmes (chargé de coordonner et de superviser le programme de réforme judiciaire du pays), le directeur exécutif de la Commission nationale sur le rôle des femmes philippines, les dirigeants ou de hauts fonctionnaires des organismes bailleurs de fonds ainsi que des membres éminents d’instituts de recherche et de formation.