Contribution externe - numéro 25 - avril 2005
Par: Niloy Banerjee
Au cours des cinq dernières années, le Vietnam a connu un développement spectaculaire. Sa croissance rapide a suscité l’intérêt des bailleurs et le gouvernement s’est donc trouvé confronté à la gestion et à la coordination de volumes croissants d’aide. Le Vietnam applique diverses approches et modalités, dont la coordination sectorielle des bailleurs, l’appui direct aux projets et la poursuite active de l’agenda d’harmonisation et de mise en conformité. Après un démarrage progressif, au cours duquel le gouvernement a surtout cherché à réduire ses coûts de transaction par une meilleure coordination de l’aide, cet agenda a pris de l’ampleur et contribue à l’expérimentation et aux débats mondiaux sur l’harmonisation de la coopération au développement et l’action commune. Cette dynamique s’est accélérée depuis que le Vietnam est devenu un des pays chefs de file du groupe de travail du CAD sur l’efficacité de l’aide.
Le Vietnam a accueilli une des réunions préparatoires du Forum de haut niveau sur l’harmonisation de Rome 1 et il est aujourd’hui un des pays phares de la région pour l’application de l’agenda d’harmonisation de Rome. À l’instar de plusieurs autres pays, le Vietnam a élaboré une stratégie d’action commune et d’harmonisation précise sous la forme d’un plan d’action de l’harmonisation, publié en mai 2004. Ce plan définit clairement les responsabilités des divers organismes publics et des bailleurs ou groupements de bailleurs et fixe des échéances précises. C’est le gouvernement qui dirige et qui gère cet effort, avec l’appui indispensable des bailleurs de fonds dans divers secteurs ou autour de certaines problématiques communes. La création au Vietnam du Groupe de partenariat sur l’efficacité de l’aide qui voit le gouvernement et les bailleurs de plus en plus présents à ses réunions mensuelles, répond à la volonté d’instaurer un mécanisme de dialogue régulier entre le gouvernement et les bailleurs autour de questions générales se rapportant à l’efficacité de l’aide. En élaborant un plan d’action de l’harmonisation assorti d’un cadre de contrôle, le gouvernement a mis en place un cadre global, mais pratique et mesurable, propice à une affectation plus efficace de l’aide allouée au Vietnam. Ce mécanisme et les forums de partenariat gouvernement-bailleurs dans des domaines comme la réforme de l’administration publique, les forêts, l’éducation et la réforme des lois ont ouvert la voie à un engagement in situ, ouvert et constructif, entre le gouvernement et les bailleurs à propos de la gestion de l’aide et de la réalité du développement.
Des cadres communs de planification, de présentation de rapports et d’évaluation
Pour en arriver à cette coordination, il aura essentiellement fallu s’entendre sur un cadre national unifié de planification, lié à des plans de dépenses en fonction des résultats et à des plans d’orientation des performances dans l’administration. Pour l’instant, l’avenir de l’aide octroyée par les bailleurs s’articule essentiellement autour du plan quinquennal de développement socioéconomique (2006-2010), que le gouvernement a élaboré après consultation des bailleurs. Le poids politique des budgets conduit à lier progressivement les résultats budgétaires escomptés à des processus de dépenses à moyen terme. Dans le même temps, les ministères centraux ou de tutelle développent des stratégies davantage axées sur les résultats et assorties de cadres orientés sur les résultats pour contrôler la progression. Les ministères de tutelle et les autorités provinciales élaborent chacun de leur côté des plans de consultation avec les principaux intervenants, dont les bailleurs. La directive 33 du Premier ministre définit le cadre préparatoire du plan quinquennal et confirme que le gouvernement est résolu à élaborer ce plan en fonction des principes et des objectifs énoncés dans sa Stratégie globale de croissance et de réduction de la pauvreté. Certains bailleurs ont déjà aligné leur stratégie vietnamienne sur cette stratégie globale, d’autres s’engouffrent dans cette voie pour aligner efficacement leur aide sur ce plan de développement national à long terme.
Diversifier les modalités de l’aide au Vietnam
Pour le Vietnam, il ne fait aucun doute que l’action commune sectorielle est une façon pratique et non négligeable de renforcer l’appropriation nationale et d’améliorer l’efficacité de l’aide. À cet égard, ces dernières années ont vu l’aide publique au développement (APD) se décliner de plus en plus souvent sous la forme de programmes, ce qui incite d’aucuns à mieux appréhender le concept et ses mécanismes de mise en œuvre, ainsi que leur valeur ajoutée en termes d’accroissement de l’efficacité de l’aide au Vietnam. Partant du principe que le type d’aide demandée aux bailleurs par le gouvernement vietnamien est celle qui correspond le mieux aux efforts de croissance et de réduction de la pauvreté du pays, on en est arrivé à beaucoup mieux distinguer et à beaucoup mieux comprendre les options qui s’offrent au gouvernement et aux bailleurs. Le gouvernement vietnamien a également approuvé le recours à l’appui budgétaire pour deux plans provinciaux de transport et pour son Programme 135, un programme national ciblé d’appui aux activités de lutte contre la pauvreté dans les communautés les plus pauvres. Ces projets pilotes seront riches d’enseignements pour le gouvernement et les bailleurs, et éclairants pour leurs futurs schémas d’appui. L’appui au Programme 135 sera directement versé au gouvernement. Complément indispensable à ce tableau, une assistance technique sera fournie par les bailleurs pour aider le gouvernement à renforcer le cadre fiduciaire du Programme 135 et pour contribuer au renforcement des capacités nationales de planification et de mise en œuvre de ce programme.
Les bailleurs regroupent leur assistance de programme et leur appui budgétaire autour de divers mécanismes, ce qui permet aux ministères concernés et aux bailleurs de déterminer l’option qui sied le mieux à leurs besoins et à leurs impératifs de procédure. Le crédit d’appui à la réduction de la pauvreté (CARP) est un de ces mécanismes. La procédure actuelle prévoit que les bailleurs discutent entre eux et avec le gouvernement des actions préalables et des facteurs déclencheurs des cycles de CARP. Pour l’instant, sept bailleurs participent à ce mécanisme. À l’instar d’un cadre de financement pluriannuel, le CARP confère une certaine prévisibilité aux flux d’APD, ce qui constitue également un gage d’efficacité en termes de développement. Une mise en commun de l’aide, partiellement financée par un groupement de bailleurs (le « groupe des bailleurs de même affinité ») et partiellement financée par la Banque mondiale et le Japon, a été engagée en 2004 dans le but précis de renforcer les capacités en matière de gestion des projets d’APD. Les principaux objectifs de ce Programme global de renforcement des capacités sont :
- de renforcer le cadre juridique et institutionnel de la gestion de l’APD ;
- d’élaborer une stratégie d’ensemble pour renforcer les capacités de gestion des projets d’APD au Vietnam ;
- d’apporter un appui à la résolution des difficultés de mise en œuvre que rencontrent certains projets d’APD ;
- de faciliter l’introduction et la mise en œuvre de nouvelles modalités d’aide au Vietnam.
Les bailleurs se sont nettement engagés dans la voie de l’harmonisation des rapports sur les projets d’investissement menés au Vietnam. Le ministère de la planification et de l’investissement ainsi que le programme VAMESP financé par AUSAID ont favorisé le développement de modèles de rapport communs pour les projets d’APD. Ces modèles respectent les procédures gouvernementales tout en étant conformes aux impératifs des bailleurs.
Photo: Radhika Chalasani / UNDP
L’évaluation de l’impact sur l’environnement dans les projets d’infrastructure est un bon exemple du gain d’efficacité que peut apporter une véritable harmonisation entre bailleurs. Il ne faut pas être grand devin pour prédire que l’aide accordée à un projet est d’autant moins efficace que chaque bailleur impose ses procédures et ses impératifs en matière d’évaluation d’impact sur l’environnement. Au Vietnam, d’importantes mesures ont été prises pour lutter contre ce phénomène : les bailleurs se sont concertés pour harmoniser leurs procédures et les aligner sur celles du gouvernement. Cet effort se poursuit dans le cadre de l’Initiative PEI concernant la pauvreté et l’environnement que soutiennent plusieurs bailleurs, notamment le PNUD, le Royaume-Uni (DFID) et la Suède (SIDA).
| Harmonisation des mesures de protection au Vietnam
Au Vietnam, l’essor rapide de l’économie et l’essor tout aussi rapide des flux d’aide accordés au financement de projets d’infrastructure ont amené cinq grands bailleurs (la Banque asiatique de développement, l’Agence française de développement, la JBIIC, l’agence allemande Kreditantalt für Wiederaufbau et la Banque mondiale) à analyser leurs mesures de protection de l’environnement et celles du gouvernement du Vietnam afin de repérer d’éventuels problèmes et de proposer des remèdes. Cette analyse a démontré que les mesures de protection des cinq grands bailleurs et du gouvernement vietnamien étaient étonnamment proches, s’agissant notamment de questions aussi essentielles que le choix des activités auxquelles s’appliquent ces mesures de protection de l’environnement, la portée de ces dernières et les responsabilités en la matière.
L’analyse a toutefois relevé des différences entre les procédures, en particulier concernant les consultations publiques (de quelle manière les opinions des personnes touchées par le projet sont-elles recueillies et prises en considération) et la divulgation des informations (quelles informations faut-il révéler au public, de quelle manière, et comment les commentaires et réactions sont-ils pris en compte dans la prise de décision). Les parties sont déjà autour de la table pour voir comment remédier à ces différences. |
Parmi les autres domaines où des efforts d’harmonisation sont entrepris figurent les processus de passation de marchés, la gestion financière, la gestion du portefeuille et le nombre de missions envoyées par les bailleurs. Comme vous le verrez dans l’article de fond et dans l’article consacré au Cambodge, le gouvernement vietnamien est en train de discuter avec les bailleurs des voies et des moyens permettant de réduire le nombre total des missions tout en augmentant le pourcentage de missions conjointes.
Amplifier l’effet de levier grâce à une coordination de l’aide sous l’égide de l’État concerné
Il est intéressant de constater que ce sont des agences multilatérales comme l’ONU et la Banque mondiale qui ont catalysé cette participation progressive du Vietnam à la coordination des bailleurs. Les Nations unies sont en tête de nombreux programmes dont les activités sont financées par des fonds mis en commun. Les membres du « groupe de bailleurs de même affinité » se sont investis d’un rôle premier dans divers domaines ; le Royaume-Uni, par exemple, est le chef de file de la réforme financière du secteur public, et la Suisse, celui de la réforme de l’administration publique. Compte tenu des fortes orientations données par le gouvernement et de l’attachement de ce dernier à un plan de développement dont le contenu et les orientations se définissent au niveau national, les bailleurs peuvent se conformer de manière claire et cohérente à l’agenda du gouvernement en matière d’efficacité du développement. Le discours global de Rome et de Monterrey est de plus en plus entendu et appliqué au Vietnam, où le gouvernement et l’ensemble des bailleurs sont disposés et prêts à agir.
Le PNUD, un facilitateur neutre dans la coordination de l’aide
Le PNUD aura été parmi les premiers à soutenir les efforts de gestion et de coordination des bailleurs au Vietnam. Les relations de confiance qu’elle entretenait de longue date avec le gouvernement auront permis à l’agence onusienne de nouer des liens solides et d’asseoir sa crédibilité auprès des hauts fonctionnaires vietnamiens, de leur apporter des conseils éclairés sur la transition économique et sur l’ouverture des relations avec la communauté internationale des bailleurs de fonds. La stratégie d’appui du PNUD à la coordination de l’aide s’est traduite par des actions sur divers fronts, dont la réforme de l’administration publique ou les stratégies et les politiques nationales et sectorielles. C’est également le PNUD qui a associé les ONG au processus de dialogue politique et de coordination des bailleurs et qui a participé à l’instauration d’un dialogue entre le gouvernement et la société civile. Le programme du PNUD s’est légèrement réduit au fil des ans, mais l’agence garde une image d’intermédiaire neutre dans les questions de coordination de l’aide. Avec les institutions financières internationales, le PNUD a élaboré une répartition des responsabilités acceptable pour toutes les parties, et donc propice à une meilleure coordination. |
L’exemple vietnamien témoigne de l’importance grandissante d’une gestion et d’une coordination de l’aide dirigées par les États concernés. Il montre aussi qu’un pays qui supervise son programme d’aide de manière positive et en sachant anticiper a toutes les chances d’amplifier l’effet de levier induit par un développement efficace. Bien que cette expérience soit riche et prometteuse, il reste des domaines où les choses doivent encore se faire, notamment pour passer du stade de l’intention à celui de l’action. À l’évidence, l’appropriation nationale existe et s’affirme. Les capacités de réalisation font néanmoins défaut sur le terrain et c’est là que les agences internationales entrent en scène pour combler les lacunes. Il faudra appliquer un plan en plusieurs phases pour développer les capacités de coordination, de mise en œuvre et de contrôle des budgets publics (y compris l’aide au développement) non seulement au niveau central, mais aussi à l’échelon des provinces et des districts.
Informations compilées par Niloy Banerjee, conseiller en renforcement des capacités / coordinateur régional de Capacity 2015, Centre régional du PNUD à Bangkok pour l’Asie et le Pacifique (niloy.banerjee@undp.org). Avec le concours de Subinay Nandy, assistant du représentant résident du PNUD au Vietnam et de son équipe (subinay.nandy@undp.org) et de Kanni Wignaraja, conseiller en politique de renforcement des capacités, Bureau de la politique de développement du PNUD (kanni.wignaraja@undp.org) à partir de documents présentés par le gouvernement du Vietnam 2.
1) Les ministres, les dirigeants d’organismes d’aide et des hauts fonctionnaires de 28 pays bénéficiaires et de plus d’une quarantaine d’institutions bi- et multilatérales d’aide au développement ont souscrit à la déclaration de Rome sur l’harmonisation en février 2003
(http://www1.worldbank.org/harmonization/romehlf/Documents/languages/FR%20-%20Rome_Declaration.pdf)
2) Les auteurs se sont particulièrement inspirés des textes préparés par le groupe de travail du CAD sur l’efficacité de l’aide et les pratiques des donneurs en vue du Second Forum de haut niveau, et en particulier du texte Review of Progress, Challenges and Opportunities présenté lors de la réunion de haut niveau du CAD de décembre 2004. Ils se sont également inspirés des exposés faits par le gouvernement vietnamien à l’occasion de l’Atelier régional sur l’harmonisation, l’alignement et la gestion des résultats du développement tenu à Bangkok, en octobre 2004.