Contribution externe - numéro 25 - avril 2005

Par: Farid Siddiqui et Niloy Banerjee

Contexte
Le Cambodge aborde un tournant dans son développement : il sort d’une situation d’après-conflit pour entrer dans une ère de développement plus stable. Plusieurs décennies d’isolement et de conflit ont en grande partie détruit le capital humain, social et matériel du pays. Depuis la signature des accords de paix à Paris en 1991, les réalisations se sont multipliées et le Cambodge s’est résolument engagé sur la voie de la paix et de la sécurité, de la reconstruction des institutions, de l’instauration d’un environnement macroéconomique stable et d’un climat d’investissement libéral. Avec une paix et une stabilité macroéconomique renforcées, le Cambodge peut songer à des réformes d’envergure pour s’assurer un développement socioéconomique durable.

Le produit intérieur brut (PIB) du Cambodge a augmenté en moyenne de 6 % par an au cours des dix dernières années. L’industrie est le principal moteur de cette croissance, les fabriques de vêtements assurant 85 % des exportations nationales. Le tourisme commence à contribuer à cet essor, tandis que l’agriculture ne croît que modestement et accuse du retard par rapport à la démographie. Ces dix dernières années, l’aide publique au développement (APD) a représenté en moyenne 12 % du PIB et constitue le principal poste des dépenses publiques dans les secteurs sociaux ¹.

Vu cette situation, le Cambodge ne pourra atteindre les Objectifs du millénaire pour le développement qu’au prix d’une coordination et d’une gestion plus efficaces de l’aide. D’importants changements ont été enregistrés à cet égard au cours des dernières années. Lors de la quatrième réunion du Groupe consultatif (GC) à Paris en 2000, le gouvernement royal du Cambodge a présenté à ses partenaires un nouveau paradigme de gestion de la coopération au développement ², au titre duquel il a chargé le Conseil cambodgien de la réhabilitation et du développement (CCRD) d’intervenir dans le cadre du Conseil pour le développement du Cambodge (CDC) comme organisme pivot pour la coordination de l’aide et la mobilisation des ressources allouées aux investissements publics. Lors de la 5e réunion du GC à Tokyo en 2001, le gouvernement cambodgien a fourni des détails sur les éléments stratégiques de mise en œuvre dont il allait tenir compte pour développer des partenariats de coopération efficaces avec les partenaires de développement. Ce n’est toutefois qu’à l’occasion de la 6e réunion du GC, tenue à Phnom Penh en 2002, que le gouvernement et les bailleurs de fonds se sont montrés disposés à améliorer les modalités de coordination de l’aide.

Lors de cette 6e réunion du GC (la première organisée au Cambodge, signe que le gouvernement voulait prendre les choses en mains), le gouvernement cambodgien a proposé de créer un « groupe de travail sur le partenariat gouvernement-bailleurs de fonds ». Ce groupe a commencé par recueillir et analyser des informations contextuelles pour ensuite proposer quelques solutions au problème de la coordination et de l’harmonisation de l’aide. Pour ce faire, il a mené trois études axées sur :

1. les pratiques de renforcement des capacités des partenaires de développement du Cambodge ;
2. les pratiques et les enseignements tirés de la gestion de la coopération au développement ;
3. la préparation de directives opérationnelles nationales pour la coopération au développement.

C’est à partir des constatations livrées par ces trois études que de nouveaux partenariats entre bailleurs, acteurs du secteur privé et organisations de la société civile sont en train de se mettre en place autour de quelques principes : vision commune et objectifs partagés, normes de gouvernance et de redevabilité fixées d’un commun accord, capacités opérationnelles et gestion stratégique harmonisée, volonté d’établir et d’entretenir un climat de confiance ³. Cette dynamique s’est accélérée avec la déclaration sur l’harmonisation (Rome, 2003) et les actions en cours pour en surveiller la mise en œuvre. Le gouvernement travaille avec la communauté des bailleurs de fonds, à la fois sur le plan local et au niveau du CAD de l’OCDE. Il a aussi pris le ferme engagement de mieux harmoniser et de mieux aligner les ressources des bailleurs à l’occasion de divers forums régionaux et mondiaux, que ce soit à Bangkok ou, plus récemment, lors du second Forum de haut niveau, tenu à Paris.

Parmi les initiatives récentes, citons :

· la promotion de l’harmonisation au moyen de programmes sectoriels ou thématiques ;
· le renforcement du partenariat avec le secteur privé ;
· la restructuration des groupes de travail qui dépendent du GC ;
· une meilleure coordination entre gouvernement et bailleurs de sorte que les activités soutenues par l’APD soient davantage en phase et en harmonie avec les priorités nationales ;
· une surveillance renforcée des programmes de réforme gouvernementaux.

Un plan d’action en matière d’harmonisation et d’action commune a été élaboré et inséré dans une déclaration sur l’harmonisation et l’action commune signée par le gouvernement et 12 partenaires de développement. En 2004, le gouvernement royal du Cambodge et ses partenaires de développement sont convenus d’instaurer 18 groupes de travail techniques conjoints (GTT) pour des secteurs et des thèmes particuliers. Le Comité de coordination gouvernement-bailleurs (CCGB) a également été formé pour coordonner les GTT. La mission du CCGB est de donner des orientations politiques, de fixer les priorités et de proposer des actions en réponse aux problèmes soulevés par les GTT. Le CCGB est présidé par une personne chargée de trois portefeuilles (ministre d’État, ministre de l’économie et des finances et vice-président du CDC) et composé de ministres ou de directeurs d’organismes publics, d’ambassadeurs ou de chefs de missions diplomatiques et de directeurs d’institutions multilatérales. Le CCGB peut compter sur l’appui d’un secrétariat hébergé par le Conseil cambodgien de la réhabilitation et du développement (CCRD) au CDC.

La coordination de l’aide en action
La forte impulsion récemment donnée par le gouvernement ainsi que les efforts déployés par les bailleurs pour mieux coordonner leurs programmes de coopération et harmoniser leurs propres pratiques ont permis de faire évoluer les choses dans le bon sens. On peut trouver de très bons exemples de cette coordination efficace de l’aide dans le programme de décentralisation SEILA, dans les secteurs de l’éducation et de la santé ou encore dans la gestion des finances publiques.

Financé par plusieurs bailleurs, SEILA est un programme gouvernemental qui vise à promouvoir le développement local et à améliorer les capacités des autorités locales et provinciales en matière de gestion du développement durable. Ce programme fait l’orgueil du Cambodge car il a présidé à la mise en place de remarquables systèmes décentralisés de planification, de programmation, de financement, de mise en œuvre, de contrôle et de rapport. SEILA prouve que les relations entre gouvernement et bailleurs peuvent s’établir sur un pied d’égalité, dans la clarté et la confiance, et dans une négociation basée sur le dialogue ⁴.


Le ministère de l’éducation, de la jeunesse et des sports a introduit une approche sectorielle dans le domaine de l’enseignement afin de soutenir une politique des dépenses et un cadre communs (incluant la planification, le contrôle et l’évaluation). Tous les projets financés par les bailleurs sous l’égide de ce programme sont censés étayer une seule et même politique sectorielle. L’approche sectorielle dans le secteur éducatif s’est traduite par deux changements importants. Premièrement, le ministère de l’éducation dispose d’un mécanisme lui permettant d’aligner l’aide des bailleurs sur les besoins éducatifs du Cambodge. Deuxièmement, les coûts de transaction induits par les coordinations bilatérales entre le ministère et chacun des bailleurs ont été réduits. L’apport financier des bailleurs en 2003 a surtout pris la forme de prêts accordés par des institutions financières multilatérales ; 18 % de l’ensemble de l’aide octroyée par les bailleurs a été versé sous forme d’appui budgétaire direct.

Dans le secteur de la santé, c’est un programme sectoriel de gestion qui a vu le jour, au titre duquel le gouvernement et les bailleurs ont élaboré un plan stratégique 2003-2007 pour le secteur de la santé, assorti d’un cadre glissant des dépenses à moyen terme et d’un plan quinquennal de mise en œuvre, le tout suivant un large processus consultatif. Une grande partie de l’aide accordée par les bailleurs au secteur de la santé au titre de ce programme sectoriel de gestion est encore fournie sous la forme d’appui à des projets, ce qui amenuise d’autant les gains potentiels sur les coûts de transaction.

Le choix s’est également porté sur une approche sectorielle pour le programme de réforme de la gestion des finances publiques. Il s’agissait ici d’améliorer le type d’assistance fournie et de veiller à ce que la réforme procède d’un effort concerté.

Des problèmes subsistent
Comme nous l’avons dit précédemment, des mesures importantes ont été prises en vue d’améliorer l’efficacité de l’aide et la coordination des bailleurs. Mais autant l’amélioration est spectaculaire concernant la mise en conformité avec les stratégies gouvernementales et les priorités nationales, autant les choses traînent pour ce qui est de la mise en conformité avec les systèmes administratifs et financiers de l’État cambodgien, sans doute parce que ces systèmes et procédures n’existent pas encore ou qu’ils ne correspondent pas aux normes internationales. C’est la raison pour laquelle la majeure partie de l’aide – près de 90 % – alimente des systèmes d’achat, de décaissement et de contrôle.

La plupart du temps, le Cambodge fonctionne encore au rythme de l’assistance technique (AT) traditionnelle. Le renforcement des capacités individuelles et institutionnelles est l’objectif avoué de la plupart des programmes de développement, soit 43,2 % de l’ensemble des dépenses d’APD en 2002. L’aide fournie demeure dans sa grande majorité une AT de type conventionnel : 12,7 % de cette aide sert à payer le personnel international, 11,8 % à donner des formations et à payer des voyages à l’étranger, 8,2 % à fournir un soutien opérationnel et des équipements, 8,1 % à employer du personnel national et 2,5 % à compléter les salaires de la fonction publique ⁵, qui se situent largement en deçà du seuil de pauvreté. C’est à ce niveau que le gouvernement cambodgien va devoir montrer la voie et obtenir des résultats probants dans les prochaines années.

Montrer la voie
Nul doute que l’expérience cambodgienne est riche d’enseignements pour les stratèges politiques et les tenants de la coordination de l’aide de par le monde. Le Cambodge qui, jusqu’aux accords de paix conclus en 1990 sous l’égide des Nations unies, n’avait jamais eu affaire à des bailleurs de fonds suit une courbe d’apprentissage vertigineuse. Avec le renforcement des capacités et la mise en place progressive d’institutions et de systèmes nationaux, le gouvernement, les bailleurs et les hauts fonctionnaires peuvent désormais mener un dialogue fondé sur la redevabilité et la confiance mutuelle. Les approches sectorielles ont permis de conforter le gouvernement dans sa volonté de réformer les secteurs de l’éducation et de la santé, comme en témoigne sa décision d’augmenter la dotation de ces deux secteurs. Dans le programme SEILA, les bailleurs ont transféré le pouvoir de gestion de leurs fonds au gouvernement, une étape essentielle vers l’action commune et l’instauration de la confiance.

Petit à petit, le gouvernement royal du Cambodge développe des systèmes informatiques – tellement nécessaires – pour la gestion de l’aide. Les principaux documents du groupe de travail sur le partenariat gouvernement-bailleurs montrent que les leçons ont été retenues et mises en pratique. Les nouveaux groupes techniques conjoints ont été invités à proposer des secteurs prioritaires et des plans d’action avant la réunion du GC qui doit avoir lieu en décembre 2004.

Le gouvernement a clairement défini les questions auxquelles devront s’atteler les bailleurs qui souhaitent travailler avec le gouvernement cambodgien :

• renforcement des capacités dans les ministères ;
• renforcement des procédures et des systèmes nationaux, en essayant de dissuader les bailleurs de recourir à des structures et à des systèmes parallèles de mise en œuvre ;
• renforcement des dispositifs de coopération déléguée ;
• mise en conformité des activités soutenues par l’APD avec les priorités nationales ;
• réduction de la dépendance à l’égard des experts internationaux ;
• les mesures incitatives dans la fonction publique.

Le gouvernement est résolu à préparer un plan stratégique national de développement pour la période 2006-2010, à appliquer le plan d’action sur l’harmonisation et l’action commune faisant suite à la déclaration de Rome, à préparer une politique nationale d’utilisation et de gestion de l’APD, à promouvoir des approches thématiques ou sectorielles dans la programmation de l’APD et à renforcer les partenariats intersectoriels.

En assumant progressivement la charge complète de la gestion de l’APD, le Cambodge offre sans doute un exemple à méditer pour d’autres pays en situation d’après-conflit. Il ne fait aucun doute que le débat mondial sur la coordination, l’harmonisation et l’action commune de l’aide a conforté les fonctionnaires cambodgiens dans leur volonté et leur capacité d’aborder ces questions avec les bailleurs. Le leadership exercé par le CCRD au CDC aura également permis de faire avancer rapidement ce dossier au cours de ces dernières années. D’importants obstacles subsistent malgré tout ; le leadership du gouvernement cambodgien sera donc déterminant pour surmonter les problèmes complexes qui entourent, par exemple, la conservation des capacités nationales avec des salaires aussi bas dans la fonction publique.

Farid Siddiqui, conseiller senior, coordination de l’aide et partenariats, PNUD Cambodge (farid.siddiqui@undp.org) et Niloy Banerjee, conseiller en renforcement des capacités / coordinateur régional de Capacity 2015, Centre régional du PNUD à Bangkok pour l’Asie et le Pacifique (niloy.banerjee@undp.org). Avec le concours de Stephen Browne, responsable des politiques et des programmes, Centre régional du PNUD à Bangkok (stephen.browne@undp.org) et de Douglas Gardner, coordinateur permanent des Nations unies et Représentant permanent du PNUD au Cambodge (douglas.gardner@undp.org).

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1) Banque mondiale 2004, Cambodia at the Crossroads, p. 111.

2) Gouvernement royal du Cambodge, A New Development Cooperation Partnership Paradigm , projet de document de discussion, présenté lors de la 4e réunion du Groupe consultatif, mai 2000, par le Conseil cambodgien de réhabilitation et de développement du Conseil pour le développement du Cambodge. Ce document peut être consulté sur le site web du CDC/CCRD (voir www.cdc-crdb.gov.kh).

3) Gouvernement royal du Cambodge, Building Partnerships for Development: An Update , présenté lors de la 7e réunion du Groupe consultatif pour le Cambodge, Conseil cambodgien de réhabilitation et de développement du Conseil pour le développement du Cambodge, décembre 2004.

4) Pour en savoir plus sur ces systèmes, voir Practices and Lessons Learned in the Management of Development Cooperation: Case studies in Cambodia’s Government-Donor Partnership Working Group, Sub-Working Group No. 3 , Phnom Penh, février 2004. Pour SEILA, voir aussi Ownership Leadership and Transformation, Can We Do Better for Capacity Development? , Lopes et Theisohn, PNUD, Earthscan, 2003.

5) Siddiqui, F et al. Capacity Building Practices of Cambodia’s Development Partners: Results of a Survey , document de discussion préparé pour le groupe de travail sur le partenariat gouvernement-bailleurs. Conseil cambodgien de réhabilitation et de développement du Conseil pour le développement du Cambodge, juin 2004.