Par: Mathias Hounkpe
Le parlement et le renforcement des capacités : quelques leçons d’expérience
Lorsqu’on aborde la question de savoir comment réussir le développement de l’Afrique, la quasi-totalité des acteurs impliqués dans les actions de développement du continent africain – élites et hommes politiques d’Afrique, partenaires au développement, agences de développement, chercheurs universitaires compris – semble s’entendre, depuis bientôt une quinzaine d’années, sur au moins deux points : premièrement, la quasi-totalité de ces acteurs reconnaît que la bataille pour le développement de l’Afrique passe nécessairement par celle du Renforcement de ses Capacités (RC). Deuxièmement, il est largement admis que les capacités requises pour une utilisation efficiente, efficace et durable des ressources ne peuvent être générées ni dispensées de l’extérieur : elles doivent s’apprendre de l’intérieur, par la pratique, et être acquises volontairement au fil du temps par ceux qui sont engagés dans le processus de développement.
De la situation décrite ci-dessus découle naturellement une série de questions fondamentales voire déterminantes pour la réussite des actions de RC. Par exemple, que fait-on lorsqu’il faut renforcer les capacités dans un milieu où les acteurs clés souffrent, par rapport aux actions de RC, d’un déficit sévère de volonté d’engagement, ce que nous appellerons ici, dans le cadre de ce papier, la pathologie de la participation (PP) ? L’existence de la PP signifie t-elle, comme semblent l’insinuer le deuxième point ci-dessus, l’impossibilité de réussir des initiatives de RC ? Ou alors, est-il possible sinon de la vaincre, tout au moins de réduire son effet, sa nuisance ? Etc. Voilà autant de questions auxquelles les écrits actuellement disponibles sur le concept de RC n’apportent pas de réponses claires pas plus d’ailleurs que les leçons tirées de son application à travers le monde et spécialement en Afrique.
L’objectif principal de ce papier est de contribuer à la réflexion sur le concept de RC et son application à travers la recherche de solutions aux questions ci-dessus évoquées en nous basant sur les expériences faites par la Cellule d’Analyse des Politiques de Développement de l’Assemblée Nationale (CAPAN) auprès de l’Assemblée nationale du Bénin. La CAPAN est une structure de RC de l’Assemblée nationale du Bénin financée conjointement par la Fondation pour le Renforcement des Capacités en Afrique (ACBF) et le Parlement béninois.
Notre présence permanente auprès de l’institution parlementaire depuis plus de deux ans nous a permis d’observer que des députés, alors qu’ils ont activement participé à la phase de conception du projet CAPAN :
§ ont tenté de recruter le personnel de la Cellule sur la base de critères autres que le mérite, la compétence et l’objectivité tels que le favoritisme et le clientélisme partisan (comme s’ils n’étaient plus intéressés par la performance de la Cellule) ;
§ ne s’empressent pas pour rendre la Cellule fonctionnelle : il a fallu plus de six mois pour signer les contrats des experts et plus de deux ans pour installer les structures de gouvernance de la Cellule ;
§ en général, ne montrent pas d’intérêt pour les actions visant à identifier et à évaluer leurs besoins en matière de RC ;
§ menacent de boycott toute initiative qui ne leur offre pas des possibilités de clientélisme et/ou ne leur procure pas de ressources financières (per diem, frais de mission ou autres) ;
§ Etc.
Les observations ci-dessus montrent clairement que les députés béninois souffrent de la PP et qu’ils ne paraissent intéressés ni par leur professionnalisation (amélioration de leur propre capacité) ni par la performance de l’institution parlementaire. Ce phénomène peut s’expliquer en partie par les éléments ci-après :
§ la grande diversité ainsi que le caractère souvent divergent, voire antagoniste des intérêts présents au Parlement
§ la fragmentation du paysage parlementaire inhérente à l’élection des députés à la proportionnelle, ce qui accentue encore la variété des intérêts ;
§ la très faible pression politique des électeurs, c’est-à-dire le fait que les députés ne sont pas jugés sur la base de leur performance parlementaire ; ce qui fait qu’ils ne sont guère astreints à l’obligation de rendre compte à leurs électeurs dans ce domaine ;
§ la très forte pression sociale des électeurs, c’est-à-dire le fait que pour les électeurs, les députés sont des « assistants sociaux » supposés résoudre tous leurs problèmes aussi bien économiques, financiers que sociaux. Et c’est assez curieusement sur ce terrain-là que les députés sont très souvent attendus par leurs mandants. C’est sur ce point précis, inattendu que l’obligation de rendre compte est effective et exigée.
Ces facteurs contribuent, de façon indiscutable, à réduire la volonté des députés de participer aux actions de RC. En revanche, ils les incitent à privilégier les occasions leur permettant de se procurer des ressources financières et les opportunités de clientélisme.
La non prise en compte du phénomène de la PP et de son niveau de gravité pourrait avoir des conséquences graves sur les initiatives de RC en milieu parlementaire béninois (et probablement ailleurs en Afrique). Ainsi :
- l’initiative de RC peut être compromise parce que l’agence chargée d’exécuter les actions de RC (par exemple, la CAPAN) aurait été composée de "clients politiques" au lieu de cadres compétents sélectionnés sur une base non partisane ;
- l’agence de RC peut, si elle ne tient pas compte de l’existence de la PP, perdre un temps énorme pour évaluer les besoins de la structure cible. Ceci peut laisser le sentiment qu’il n’y a pas de demande, et compromettre ainsi la conduite du projet ;
- etc.
L’expérience faite par la CAPAN à l’Assemblée nationale a montré et montre encore qu’il est toutefois possible de contourner la difficulté. En effet, nous avons observé qu’il est possible de scinder les députés en deux catégories : il y a, d’une part, les députés qui ont des responsabilités (e.g., Président du Parlement, membres du Bureau, Présidents et rapporteurs de commissions, députés en mission, etc.) et qui donc, d’une certaine manière, ont une obligation de résultat ; et, d’autre part, les autres députés (identifiés à travers leur rôle en plénière, dans les groupes parlementaires et dans leurs circonscriptions électorales). Pour les députés de la 1ère catégorie, les chances sont élevées, et l’expérience de la CAPAN le confirme, qu’ils apportent leur soutien et qu’ils participent aux activités de RC qui les aident à mieux s’acquitter de leurs obligations. Ces activités peuvent porter aussi bien sur des formations (des députés) que sur des actions de RC des services d’appui de l’Administration parlementaire (e.g. service des commissions, etc.). Quant à ceux de la deuxième catégorie, il en est de même, mais cette fois-ci leur motivation va aux actions qui les intéressent pour leur travail en plénière, dans les groupes parlementaires ou dans leurs circonscriptions électorales. En d’autres termes, en dépit de la prévalence de la PP dans le milieu parlementaire béninois, il est possible, par un choix judicieux des actions et des points d’entrée, d’en réduire les effets pervers et de garantir une plus grande chance de réussite des actions de RC dans ce milieu a priori non acquis.
En guise de conclusion, nous dirons tout simplement que l’expérience de la CAPAN auprès de l’Assemblée nationale béninoise a permis de mettre en exergue deux leçons importantes.
Leçon 1 : il est possible qu’une structure cible d’initiatives de RC ne soit pas en mesure de formuler ou d’exprimer (en fait de demander) spontanément ses besoins en matière de RC et/ou que les acteurs clés de ladite structure souffrent de la PP.
Leçon 2 : il est possible que des sous structures de l’organisation cible soient, elles, en mesure non seulement de formuler et d’exprimer des demandes d’actions de RC, mais que leurs membres puissent, au niveau de ces sous structures, souffrir de la PP à un degré moindre comparé à l’ensemble de la structure.
Il est donc absolument important que les institutions et autres agences de RC ne déterminent pas leurs cibles seulement sur la base de la capacité de ces dernières à demander (demand oriented capacity building). L’expérience de la CAPAN à l’Assemblée nationale du Bénin nous enseigne qu’il est possible d’adapter l’offre à la structure cible de façon à identifier des sous niveaux où se formulent plus facilement les demandes et où le défaut de participation peut être moins dommageable à la réussite des activités de RC. |