L’évaluation du renforcement des capacités

13 September 2011

Les évaluations figurent aujourd’hui en bonne place dans les procédures de gouvernance et de responsabilisation de pratiquement tous les programmes publics. Elles sont censées fournir des informations pratiques sur les résultats des initiatives de renforcement des capacités ainsi que des enseignements sur la façon d’améliorer ces initiatives. Mais si elles sont devenues des activités standard, il est rare que les évaluations satisfassent les donateurs ou les gestionnaires des programmes. Elles apportent moins d’enseignements que l’on n’en attendait et le manque de « preuves tangibles » de l’impact du renforcement des capacités risque de remettre en question le financement futur de celui-ci.

Il est toutefois possible d’améliorer les évaluations du renforcement des capacités en précisant davantage leur focalisation et leur objet, en accroissant la formation professionnelle des évaluateurs et le partage des connaissances entre eux, en ayant recours à la pensée systémique et en reportant l’attention de la responsabilité redditionnelle à l’amélioration de l’apprentissage et des programmes.

Des attentes déçues

Il est attendu des évaluations qu’elles fournissent des informations sur les façons d’améliorer les programmes en cours et futurs, qu’elles mesurent les résultats des programmes achevés et qu’elles aident les décisionnaires à faire des choix entre les activités en concurrence, face à la rareté des ressources publiques.

Les processus d’évaluation et leurs résultats sont toutefois de plus en plus sources de frustration. Les responsables et le personnel des programmes leur reprochent leur intrusivité et leur lourdeur ainsi que l’absence fréquente de résultats pratiques. Ils perçoivent les évaluations, au mieux comme des exigences coûteuses, prix de la conduite des affaires avec les donateurs, et au pire comme des menaces potentielles pesant sur leur programme et leur emploi.

Les décisionnaires des organismes de développement, de leur côté, se plaignent de ce que les évaluations n’apportent pas les « preuves tangibles » dont ils ont besoin pour justifier le maintien du financement du renforcement des capacités.

L’une des raisons de cette frustration est que les évaluations suscitent différentes attentes chez les différents groupes de parties prenantes. Quant aux évaluations à objectifs multiples, qui visent à satisfaire tout le monde, elles se retrouvent souvent en définitive à ne satisfaire personne.

Quatre questions fondamentales

L’évaluation du renforcement des capacités peut tenter de répondre à certaines des questions fondamentales suivantes :

1. Comment peut-on améliorer le processus de renforcement des capacités ?
2. Quels ont été les résultats du processus de renforcement des capacités ?
3. Comment peut-on améliorer l’appui en faveur du renforcement des capacités ?
4. Quels ont été les résultats de l’appui extérieur ?

Ces quatre questions se rapportent à deux objets distincts et à deux buts distincts des évaluations.

Objet de l’évaluation

Les deux premières questions portent sur le processus local, ou endogène, de renforcement des capacités. Elles intéressent principalement les groupes locaux ayant des enjeux dans le processus. Les deux dernières questions, elles, portent sur les programmes d’aide extérieure et intéressent principalement les groupes extérieurs ayant des enjeux dans ces programmes.

Il y a rarement une relation individualisée entre une initiative locale de renforcement des capacités et un programme d’aide extérieure, la plupart des efforts locaux étant associés à plusieurs programmes extérieurs. Inversement, un programme d’appui extérieur peut se concentrer sur un seul processus local ou collaborer avec des renforceurs de capacités actifs dans plusieurs lieux distincts.

L’évaluation d’un processus de renforcement des capacités qui opère en un lieu et dans un cadre institutionnel donnés et celle d’un programme d’appui du renforcement des capacités multisites et dans son propre cadre institutionnel sont donc deux choses très différentes. L’hypothèse selon laquelle un seul et même processus pourrait évaluer de manière satisfaisante une initiative locale de renforcement des capacités et un programme d’appui international, en se servant du même cadre, des mêmes méthodes et des mêmes sources d’information, a donné lieu à une confusion et une frustration considérables sur le terrain et les évaluations menées selon cette hypothèse ont abouti à des rapports peu inspirants qui ont été vite oubliés.

But de l’évaluation

Les évaluations dites formatives visent à promouvoir l’apprentissage et à améliorer un programme. Les évaluations dites sommatives, elles, visent à dresser le bilan d’un programme mature ou achevé. Que l’objet de l’évaluation soit un processus endogène de renforcement des capacités ou un programme d’appui extérieur, l’évaluation peut viser à améliorer le processus ou le programme en question, ou à mesurer les résultats ou les avantages qui en découlent.

Les questions 1 et 3 sont axées sur l’apprentissage et l’amélioration; les questions 2 et 4 visent à mesurer les résultats et les acquis. Les évaluations formatives intéressent principalement les gestionnaires de programmes et les intervenants, qui peuvent s’en servir pour améliorer leur travail. Les évaluations sommatives intéressent surtout les parties prenantes extérieures, qui peuvent s’en servir pour justifier des décisions antérieures ou pour prendre des décisions sur la programmation à venir. De ces décisions peuvent dépendre la poursuite, l’amplification ou la cessation du programme évalué, ou des mesures diverses appliquées au personnel. Ceci explique l’appréhension que peut inspirer aux gestionnaires la perspective d’une évaluation sommative de leur programme.

Conception des évaluations

Il n’y a pas de solution « taille unique ». L’idée d’une évaluation axée sur l’utilisation, ainsi que l’a formulée Michael Patton, fournit un cadre utile pour concevoir et gérer les évaluations. Le principe est qu’une évaluation doit être jugée selon son utilité et qu’elle n’est pas vraiment bonne si ses constats ne sont pas utilisés.

Il est démontré que l’apprentissage fondé sur l’expérience et que l’utilisation des résultats des évaluations pour améliorer les programmes bénéficient de la participation directe des parties prenantes aux programmes. En conséquence, les évaluations participatives facilitées par des professionnels sont idéales pour promouvoir l’amélioration de l’apprentissage et des programmes.

Les parties prenantes extérieures, qui représentent les contribuables et autres bailleurs de fonds, s’attendent à ce que des évaluations axées sur la responsabilisation soient menées par des évaluateurs extérieurs « objectifs ». Les méthodes quantitatives employées par des spécialistes des mesures sont généralement préférées aux méthodes qualitatives constructivistes.

Pour encourager l’application des résultats de l’évaluation, l’évaluateur devrait associer les commanditaires de l’évaluation aux décisions concernant les méthodes d’évaluation, les sources d’information et les styles de présentation. Il convient toutefois de procéder prudemment pour ce faire, de manière à éviter l’influence indue de certains groupes d’intérêts sur les résultats.

Quatre types d’évaluation, selon l’objet et le but de celle-ci

Problèmes pour les évaluateurs

Le renforcement des capacités présente pour les évaluateurs plusieurs difficultés, qui entravent les progrès dans ce domaine:

• L’évaluation a été intégrée en tant qu’outil de responsabilisation mais pas d’amélioration;
• Les processus de renforcement des capacités sont intrinsèquement complexes;
• Les interventions de renforcement des capacités sont souvent mal conçues;
• Les évaluations présentent souvent des faiblesses de conception ou de méthodes;
• Le partage des connaissances et le perfectionnement professionnel sont souvent limités.
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L’évaluation, outil de responsabilisation

Si l’évaluation est devenue une procédure administrative standard, elle ne l’est pas devenue en tant qu’outil d’apprentissage visant à l’amélioration des programmes. Les efforts de renforcement des capacités sont généralement évalués pour satisfaire aux exigences administratives d’organismes donateurs plutôt que pour fournir aux responsables et au personnel des programmes des informations qui leur permettraient d’améliorer leur travail.

L’emploi des évaluations en tant qu’outils de responsabilisation a abouti à l’instauration d’une culture et de rapports d’opposition qui font que les responsables et le personnel des programmes s’efforcent de se présenter aux évaluateurs sous le jour le plus flatteur possible. Les évaluateurs extérieurs, de leur côté, essaient d’aller au-delà de la surface idéalisée des programmes pour exposer leurs faiblesses et leurs échecs.

Complexité

Il ne faut pas longtemps, lorsque l’on effectue des évaluations, pour se rendre compte de la complexité intrinsèque des processus de renforcement des capacités et de l’imprévisibilité de leurs résultats, ces processus comportant notamment des phases successives d’apprentissage par tâtonnement. De nombreux facteurs indépendants de la volonté des responsables des programmes influent sur l’orientation et les résultats des efforts de renforcement des capacités. Il faut en conséquence laisser à ces responsables une large marge de manœuvre pour leur permettre de réagir aux imprévus et d’adapter leur stratégie face aux nouvelles difficultés et aux nouvelles possibilités qui se présentent.

La complexité des processus de renforcement des capacités et les multiples influences imprévisibles qui façonnent les résultats présentent des difficultés particulières pour les évaluateurs. Ceux-ci doivent sortir des limites des cadres linéaires pour recourir à la pensée systémique et aux études novatrices et procéder à des évaluations développementales.

Faiblesse de la conception des programmes

Étant donné l’impossibilité de planifier strictement les processus de renforcement des capacités, les modèles traditionnels fondés sur les objectifs et les indicateurs ne conviennent pas pour planifier et pour évaluer ces processus. En fait, l’emploi de tels modèles peut entraver le renforcement des capacités en liant les mains des responsables, en consacrant des ressources rares à des activités « bornées » de surveillance des programmes et en décourageant la révision des objectifs et des stratégies fondée sur l’expérience pratique.

Il est important, à l’évidence, que les interventions de renforcement des capacités soient judicieusement conçues. Malheureusement, les documents de planification de la plupart de ces interventions présentent rarement des théories de programmation crédibles et des indications claires des types de capacités à renforcer, du fonctionnement prévu du programme et des mécanismes retenus pour l’obtention des résultats.

De telles théories sont toutefois essentielles pour que les intervenants (et les évaluateurs) puissent tirer des enseignements de l’expérience en comparant les résultats escomptés et les résultats effectifs et en analysant les différences entre les uns et les autres.

Il y a rarement consensus entre les principales parties prenantes sur la théorie du programme et les divers acteurs peuvent avoir différentes idées, parfois opposées, sur les buts et stratégies du programme et sur les activités qui sont censées renforcer les capacités.

Cela n’est pas nécessairement mauvais. Les programmes complexes doivent évoluer et trouver leur voie progressivement, mais il est utile que les parties prenantes réfléchissent de temps à autre aux théories et réexaminent les changements qu’elles s’efforcent d’instaurer. Elles pourront ainsi comprendre les divers points de vue et s’orienter vers un consensus.

Il est particulièrement important de réfléchir aux théories et hypothèses sous-jacentes des programmes lorsque l’on se prépare à une évaluation. Si les évaluateurs ne trouvent pas de théorie explicite à leur arrivée, ils peuvent être tentés d’introduire leur propre théorie, ce qui ne peut qu’ajouter à la confusion et à la frustration

Faiblesses méthodologiques des évaluations

Il existe des faiblesses non seulement dans la conception des interventions de renforcement des capacités, mais aussi parfois dans les termes de référence des évaluations de ces interventions. Il n’est pas rare que les évaluateurs aient à répondre à plusieurs questions difficiles dans le cadre d’une seule et même évaluation. Il leur est souvent demandé d’appliquer toute une gamme de méthodes qualitatives et quantitatives et de mener une évaluation « participative » tout en se conformant aux normes générales d’évaluation.

Dans un cas récent, l’organisme mandataire demandait que l’évaluation soit participative et qu’elle contribue au renforcement des capacités. Il demandait aussi qu’elle soit conforme aux Normes de qualité du CAD pour l’évaluation du développement. Or ces normes, formulées en vue d’évaluations axées sur la responsabilisation, soulignent l’importance de confier les évaluations à des professionnels indépendants les processus de gestion des programmes et d’élaboration des politiques. Les évaluations participatives qui impliquent les parties prenantes locales ne peuvent pas logiquement se conformer à ces normes.

Il n’existe pas de méthodes d’évaluation idéales. Les évaluateurs doivent être libres et capables de sélectionner les méthodes de recueil et d’analyse de l’information et de présentation de leurs conclusions qui sont appropriées pour chaque évaluation.

Perfectionnement professionnel limité

Un dernier problème qui fait obstacle aux progrès en matière d’évaluation du renforcement des capacités tient au peu de possibilités de partage des connaissances et de perfectionnement professionnel dans ce domaine. Un certain nombre d’organisations internationales de développement ont émis des directives sur l’évaluation du renforcement des capacités dans leurs domaines d’activité spécifiques, qui sont disponibles sur lnternet, mais on dispose de peu de renseignements sur l’application effective de ces directives ainsi que sur les résultats obtenus.

Peu de rapports sur les évaluations d’initiatives de renforcement des capacités sont disponibles dans le domaine public et les quelques études parues dans les publications professionnelles portent pour la plupart sur une seule évaluation. Il n’existe pas de manuels sur l’évaluation du renforcement des capacités et pratiquement aucun programme de formation à l’évaluation ne contient de module consacré à la question.

En conséquence, le corpus de connaissances actuel sur l’évaluation du renforcement des capacités consiste essentiellement en des directives et des manuels en ligne, dont on ne connaît pas la validité ni l’utilité. Rares sont les « évaluations exemplaires » d’initiatives de renforcement des capacités et les évaluateurs ont un accès très limité aux connaissances implicites que possèdent leurs collègues expérimentés, un tel accès étant offert principalement par une interaction directe lors d’ateliers de perfectionnement professionnel et de formations en cours d’emploi.

Priorités pour l’amélioration

L’état actuel de la pratique en matière d’évaluation du renforcement des capacités, et des défis auxquels font face les évaluateurs, permet de dégager cinq mesures d’amélioration prioritaires dans ce domaine :

• Expansion du perfectionnement professionnel;
• Application des concepts et des outils de la pensée systémique et de la complexité;
• Réalisation de différents types d’évaluation pour différents groupes d’utilisateurs et different besoins;
• Accroissement du partage des connaissances entre les évaluateurs;
• Report du but de l’évaluation sur l’apprentissage et l’amélioration des programmes au lieu de la responsabilisation.

1. Expansion du perfectionnement professionnel

La profession d’évaluateur a connu ces dernières années une croissance considérable. Il existe aujourd’hui de nombreuses possibilités de développement et de perfectionnement des connaissances et des aptitudes par le biais d’ateliers professionnels tenus dans le cadre de conférences de l’African Evaluation Society, de l’American Evaluation Association, de la European Evaluation Society, etc. Il existe également des possibilités de formations intensives pour les évaluateurs du développement. Mais à ce jour, il n’en existe guère pour ce qui a trait tout particulièrement à l’évaluation du renforcement des capacités. Étant donné le nombre élevé et croissant d’évaluations dont on attend qu’elles portent sur les questions du renforcement des capacités, il est important d’étendre les possibilités de formation professionnelle dans ce domaine particulier.

Ont besoin d’un perfectionnement professionnel tant ceux qui mènent des évaluations d’interventions de renforcement des capacités que ceux qui commanditent et supervisent ces évaluations. Il n’est pas inhabituel de trouver au sein du personnel des organismes de développement des employés dont la fonction est de gérer les évaluations qui n’ont qu’une expérience ou une formation pratique limitée, voire nulle, de la conduite des évaluations. C’est là l’une des raisons des carences au niveau de la conception des évaluations.

2. Application des concepts et des outils de la pensée systémique et de la complexité

La pensée systémique a beaucoup à offrir pour la conception, la gestion et l’évaluation des interventions de renforcement des capacités. L’article de Bob Williams intitulé Penser de façon systémique, paru dans le numéro 37 de Capacity.org, offre un bon point de départ aux personnes qui connaissent peu ce domaine, dont Bob Williams ainsi que d’autres ont fait l’une des sous-catégories les plus dynamiques et les plus productives de l’évaluation professionnelle, dans laquelle les possibilités de perfectionnement et de partage des connaissances se multiplient. L’ouvrage de Michael Patton, Developmental Evaluation, est une nouvelle ressource utile aux fins de l’application des concepts de la complexité pour accroître l’innovation et l’emploi des évaluations.

3. Réalisation de différents types d’évaluation pour différents groupes d’utilisateurs et different besoins

La façon la plus concrète d’améliorer la pratique dans ce domaine consiste peut-être à reconnaître la nécessité de mener différents types d’évaluation pour les différents types de groupes d’utilisateurs et d’usages auxquels elles sont destinées. On tend à confondre les objets de l’évaluation (interventions endogènes ou interventions externes) et les buts de l’évaluation (évaluation formative ou évaluation sommative). Ces confusions ont souvent donné lieu à des malentendus et à des conflits au cours du processus d’évaluation et à la production de rapports d’évaluation que ne répondent pas aux attentes ou ne satisfont pas aux besoins des utilisateurs prévus.

Les évaluateurs doivent coopérer avec les parties prenantes pour focaliser leurs évaluations sur une question à la fois. Ils doivent ensuite choisir les méthodes, les informations et les procédures d’analyse appropriées pour répondre à chaque question d’une manière que les utilisateurs prévus trouveront convaincante et utile. La stratégie devrait consister à focaliser l’évaluation sur quelques questions clés et à veiller à ce que les résultats soient utilisés pour informer les décisions.

Il n’est pas difficile de comprendre pourquoi les évaluations axées sur l’apprentissage et l’amélioration doivent être conçues et menées différemment de celles qui visent à la responsabilisation. Les premières doivent associer les gestionnaires, le personnel et les bénéficiaires du programme dans le cadre d’un exercice participatif, en sachant bien que le processus d’évaluation est souvent plus important que le rapport qui en est issu.

Les évaluations axées sur la responsabilisation, qui ont pour but de déterminer, à l’intention des parties prenantes extérieures, si le programme a produit des résultats appréciables, doivent pour bien faire être menées par des évaluateurs extérieurs (souvent des spécialistes de la mesure) indépendants du personnel et des bénéficiaires du programme.

Il est peut-être plus difficile de voir pourquoi l’évaluation d’un effort local de renforcement des capacités doit être conçue différemment de celle d’un programme d’appui extérieur. Toutefois, étant donné que les organisations locales œuvrent souvent avec de nombreux programmes d’aide extérieurs, il faut généralement, dans l’évaluation des efforts locaux de renforcement des capacités, examiner les réseaux complexes de relations interorganisations et leurs contributions (positives et négatives) au renforcement local des capacités.

Il est important que les organisations locales soient capables de gérer efficacement les sources d’appui extérieures. En revanche, les évaluations des programmes d’appui extérieurs doivent porter sur les objectifs, les opérations et les résultats du programme, qui peuvent se répercuter sur un ou plusieurs processus locaux de renforcement des capacités. Même dans les cas, rares, de relations solides entre un programme extérieur et une seule organisation locale, il s’est avéré utile, parfois même essentiel, de séparer l’évaluation du programme d’appui de celle de l’effort local de renforcement des capacités.

Des progrès notables ont été accomplis au fil des ans dans les méthodes disponibles pour mesurer les coûts et avantages des programmes et il convient d’employer ces méthodes améliorées dans les évaluations sommatives des processus et des interventions de renforcement des capacités. L’International Initiative for Impact Evaluation et le Journal of Development Effectiveness offrent sur la question des informations utiles. Un point important à noter est que l’on doit intégrer d’entrée de jeu dans l’intervention les méthodes expérimentales de mesure d’impacts plutôt que les y ajouter en dernière phase. L’intervention elle-même devient ainsi une composante de l’évaluation au lieu que l’évaluation soit une composante de l’intervention.

4. Accroissement du partage des connaissances entre les évaluateurs

Le partage des connaissances offre un excellent moyen d’améliorer l’évaluation du renforcement des capacités. Nombreux sont les évaluateurs qui ont participé à des évaluations d’initiatives de renforcement des capacités qui hésitent à partager leur expérience ou qui n’ont pas l’occasion de le faire. L’une des raisons de leurs hésitations peut être que peu d’évaluateurs sont satisfaits de leurs activités d’évaluation du renforcement des capacités, beaucoup estimant que leur travail a été médiocre ou leur expérience négative.

Les évaluateurs internes peuvent subir des pressions institutionnelles les dissuadant de laver leur linge sale en public et de parler d’évaluations problématiques avec leurs collègues d’autres organisations. Les évaluateurs externes, quant à eux, peuvent considérer qu’un débat ouvert sur les évaluations médiocres ou problématiques risque de leur coûter certaines offres de travail futures.

Quelles que soient les raisons des réticences, il pourrait être utile de créer des « espaces sûrs » où les évaluateurs pourraient partager leurs connaissances et leurs expériences de l’évaluation du renforcement des capacités, sans craindre qu’un tel partage ait des conséquences négatives pour eux ou leur organisation. Dans l’idéal, le partage des connaissances pourrait avoir lieu dans des ateliers facilités professionnellement, face à face, qui pourraient être organisés avec les organismes de développement ou pour les groupes d’organisations attachés à l’apprentissage fondé sur l’expérience.

5. Report du but de l’évaluation sur l’apprentissage et l’amélioration des programmes au lieu de la responsabilisation

Ces dernières années, la « manie de l’impact » et les mouvements du type « n’importe quoi à base d’expérience » dans la gestion publique ont causé une réorientation des évaluations se détournant de l’apprentissage et de l’amélioration des programmes, en faveur de la responsabilisation.

La bureaucratisation de l’évaluation est omniprésente dans la communauté internationale du développement, et constitue un problème général, mais n’est pas spécifique de l’évaluation du renforcement des capacités. L’obtention de progrès dans l’emploi de l’évaluation pour accroître l’efficacité des initiatives de renforcement des capacités exige un retour du pendule aujourd’hui du côté de la responsabilisation pour l’amour de la responsabilisation pour le ramener vers l’apprentissage et l’amélioration des programmes.

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Au sujet de l’auteur

Doug Horton est un consultant indépendant qui effectue des recherches et des évaluations dans des domaines liés à l’innovation et au renforcement des capacités dans le cadre du développement international. Il est titulaire d’un PhD en économie de l’université Cornell (1977) et d’un diplôme de maîtrise en économie agricole de l’université de l’Illinois (1967).

Doug Horton a dirigé le Département des sciences sociales de l’International Potato Center de 1975 à 1990 et a été chercheur principal à l’International Service for National Agricultural Research de 1990 à 2004. Il a participé à plus de 50 évaluations et est l’auteur de plus d’une centaine d’articles, livres, examens et rapports de recherche dans ses domaines d’activité professionnelle.

Doug Horton Consultant indépendant en renforcement des capacités et évaluation d.horton@mac.com