¿Por qué tiene la rendición de cuentas una importancia crítica para el desarrollo de la capacidad?

Cuando se piensa en el desarrollo de la capacidad, se suele aludir a cursos de capacitación o a algún tipo de actividad para fortalecimiento de las organizaciones. La suposición es que el personal mejor capacitado y los sistemas operativos más tecnológicamente avanzados redundarán automáticamente en una mejor prestación de los servicios. Pero la experiencia muestra algo diferente.

Si bien las inversiones en personal, procedimientos y sistemas en el sector público (“el lado de la oferta”) son importantes, las organizaciones se desempeñan mejor cuando deben rendir cuentas a sus propietarios, accionistas o clientes (“el lado de la demanda”). Esto es más obvio en el sector privado, donde hay que responder a los clientes para poder sobrevivir. En cambio, en ausencia de competición, la calidad de los servicios públicos puede ser inferior a las expectativas, aunque se efectúen sustanciales inversiones en capacitación del personal y provisión de equipo.

Los conceptos de “titulares de derechos” y “deudores de obligaciones” pueden ser útiles para caracterizar la relación entre quienes prestan servicios (oferta) y los usuarios (demanda), así como la importancia de los mecanismos de rendición de cuentas que los vinculan. Por una parte, hay deudores de obligaciones, entre ellos los departamentos o dependencias gubernamentales que ofrecen servicios públicos. Los titulares de derechos son los legítimos beneficiarios de las acciones de los deudores de obligaciones. Como tales, los ciudadanos son titulares de derechos con respecto a los servicios públicos prestados por su gobierno. Los mecanismos de rendición de cuentas vinculan a ambas partes mediante reglas, derechos y responsabilidades bien definidos. Ayudan a los titulares de los derechos a dar voz a sus necesidades y establecen la responsabilidad de responder por parte de los deudores de obligaciones. La sensibilidad se refiere a la percepción por los deudores de obligaciones de las necesidades y las demandas de determinados grupos, como los sectores pobres de la sociedad o los beneficiarios de un determinado servicio. En el diagrama se presenta esta relación básica. En el recuadro infra figuran definiciones detalladas de la rendición de cuentas.

Los mecanismos de rendición de cuentas contribuyen al seguimiento, la conducción y el ajuste de los comportamientos en todo tipo de sistema social: familias, agrupaciones, organizaciones, así como la sociedad en general. En las sociedades democráticas, los gobiernos deben rendir cuentas, pues pueden ser electos o reemplazados mediante comicios. En el sector privado, los gerentes ejecutivos rinden cuentas a los accionistas. Las organizaciones internacionales rinden cuentas por conducto de sus órganos rectores. Las asociaciones locales y las ONG tienen consejos de administración o asambleas generales para velar por el cumplimiento de sus mandatos.

En consecuencia, la rendición de cuentas puede ser un punto estratégico de entrada o un factor impulsor del desarrollo de la capacidad y el rendimiento. Hay al menos cinco razones por las que este tema debe integrar toda estrategia de desarrollo de la capacidad:

• Incentivos - Los mecanismos de rendición de cuentas posibilitan que el lado de la demanda ejerza presión sobre las autoridades y pueden propiciar la mayor motivación de personas y organizaciones para aprender, mejorar su desempeño y aprovechar sus capacidades existentes.
• Legitimidad - La rendición de cuentas confiere mayor legitimidad a la adopción de decisiones, la ejecución y el seguimiento y puede reforzar las aptitudes de individuos y grupos para actuar en beneficio de los grupos a cuyo servicio están.
• Empoderamiento - Los mecanismos de rendición de cuentas pueden utilizarse para facultar a las personas a fin de que reivindiquen sus derechos “desde abajo hacia arriba” y forjen una fuerte cultura democrática de participación, que sea la salvaguarda, en última instancia, contra el abuso del poder.
• Política – Cuando en los procesos de adopción de decisiones de una sociedad se establecen circuitos de rendición de cuentas para los “frenos y contrapesos” propios de una democracia, es posible generar una dinámica que contribuya a cuestionar los intereses creados y las diferencias de poder.
• Acción concreta - Los mecanismos de rendición de cuentas pueden definirse, comunicarse, aplicarse y medirse de maneras tangibles.

Se desprende de lo expuesto que contar con mecanismos eficaces de rendición de cuentas es un importante componente de cualquier sistema que funcione correctamente. Al igual que los organismos vivientes y los ecosistemas, que funcionan con circuitos de retroinformación, los sistemas sociales también tienen funciones de regulación. Los mecanismos de rendición de cuentas forman parte de esas funciones y posibilitan que los sistemas sociales aprendan, se regulen a sí mismos, mantengan su pertinencia respecto de sus electores y logren sus respectivos propósitos.

Puntos de entrada para la rendición de cuentas como estrategia de desarrollo de la capacidad

En el análisis a continuación se consideran ocho modalidades prácticas para utilizar la rendición de cuentas como punto de entrada en una estrategia de desarrollo de la capacidad. El enfoque se centra en criterios concretos de rendición de cuentas para suscitar una dinámica conducente al desarrollo de la capacidad de un sistema.

Se invita al lector a que piense creativamente y considere las oportunidades que puedan detectarse en cualquier contexto.

1. “Reglas del juego” fiables y legítimas
En su modalidad más básica, la rendición de cuentas ocurre cuando las partes acuerdan involucrarse en el marco de una cierta fuerza moral vinculante. Ese acuerdo puede basarse en reglas oficiosas u oficializarse mediante contrato explícito. Cuando las reglas no son suficientemente explícitas, podría haber malentendidos acerca de los respectivos papeles y responsabilidades, que debilitarían la acción colectiva. Todos hemos visto caricaturas de varias personas en un bote que reman en direcciones opuestas y emiten órdenes contradictorias. Cuando las “reglas del juego” son explícitas, pueden clarificar el propósito común, focalizar la energía, deslindar la autoridad y legitimar el cuestionamiento de lo que no se ajuste a las reglas.

2. Transparencia, acceso a la información y concienciación
En los sistemas sociales, la transparencia fundamenta la confianza y la legitimidad. Las personas (titulares de derechos) sólo pueden reivindicar sus derechos cuando tienen conciencia de que estos existen, cuando los procesos son suficientemente transparentes para comprenderlos y cuando se dispone de acceso a la información pertinente. Además, el acceso a la información es la clave del aumento de la participación popular en procesos democráticos y de formulación de políticas. Una ley sobre el acceso a la información, por ejemplo, puede conducir a la publicación de consignaciones presupuestarias destinadas a escuelas locales, y posibilitar que los padres y madres cuestionen el uso del dinero.

3. Datos fácticos, pruebas ampliadas y mayor objetividad
Aun cuando no haya reglas convenidas, las iniciativas para determinar pruebas objetivas pueden focalizar poderosamente la atención y las energías. Las evaluaciones del desempeño, los exámenes de funciones, las revisiones del gasto público, los análisis presupuestarios con perspectiva de género, las evaluaciones programáticas y los exámenes por colegas, son todos medios de establecer el grado de fiabilidad de la información de interés público. En general, la legitimidad de una evaluación aumenta al aumentar el grado de independencia de quien la realiza y la medida en que se reflejan las percepciones de los grupos de clientes.

4. Seguimiento y control regulares
En las democracias modernas hay múltiples mecanismos institucionales de seguimiento y control. En un Estado democrático, ciertas entidades, como el Auditor General o una comisión electoral independiente, tienen mandatos constitucionales de exigir rendición de cuentas a otros organismos estatales, actuando así indirectamente por cuenta del pueblo. De manera similar, cada organización evalúa sus operaciones, y los proyectos son objeto de seguimiento periódico para introducir ajustes y subsanar deficiencias.

5. Mejor acceso a la interposición de recursos y al arbitraje
En muchas sociedades, el acceso a la justicia, en particular por parte de los pobres, no es frecuente. Incluso cuando están en vigor los derechos y existen las instituciones, tal vez éstas estén prejuiciadas en favor de grupos elitistas. En varios países se instituyó la Defensoría del Pueblo (Ombudsman) como organismo más o menos independiente que investiga las quejas de los ciudadanos y trata de arbitrar soluciones o arreglos equitativos. Asimismo, hay diversos mecanismos alternativos de resolución de controversias, que proporcionan arbitraje fuera de la órbita de los tribunales judiciales.

6. Circuitos de rendición de cuentas más cercanos al pueblo
Cuando los usuarios de los servicios tienen real oportunidad de influir sobre políticas y servicios públicos, probablemente expresarán sus demandas. La descentralización no necesariamente asegura que los servicios locales sean eficaces, apropiados y con obligación de rendir cuentas. Sin embargo, fortalecer las líneas de comunicación entre ciudadanos y gobiernos locales suele mejorar la rendición de cuentas directa y los servicios locales. El Informe sobre el Desarrollo Mundial 2004 presenta un interesante análisis de la rendición de cuentas a nivel local por la prestación de servicios.

7. Apertura de cauces y de foros de participación
Este enfoque se centra en los cauces y foros institucionales por cuyo conducto los ciudadanos pueden influir sobre la adopción de decisiones. Los mecanismos de participación tienen múltiples formas, entre ellas mecanismos de consulta pública y audiencias públicas, asambleas de aldea, consultas sobre opciones de proyectos, o foros en la Internet. Se ha incorporado con éxito la participación de los interesados en la planificación, la presupuestación y la evaluación, para reforzar “la voz” de los ciudadanos. También se utilizan frecuentemente las auditorías sociales para asegurar la rendición de cuentas.

8. Dotar de voz y posibilidad de expresión
En el pasado, las acciones para el desarrollo de la capacidad, en su mayoría, se han centrado en agentes y organizaciones del lado de la oferta, y sus resultados fueron inadecuados. Todos los demás enfoques indicados supra hacen hincapié en cambios estructurales y apertura de oportunidades, cambiando los componentes del vínculo de rendición de cuentas. Este octavo enfoque apunta directamente a fortalecer la posibilidad de los titulares de derechos, particularmente los pobres y sus paladines, de hacerse oír, organizarse, conocer sus derechos y reivindicarlos. El acceso a la educación de calidad, las campañas de concienciación, el apoyo al desarrollo del liderazgo local u otras acciones para fortalecer la autoestima y el autovalimiento también pueden fortalecer la expresión de la demanda.

Pensamiento innovador

Se ha tratado precedentemente de mostrar diferentes puntos de entrada, a fin de fortalecer la capacidad del sistema social para funcionar eficazmente fortaleciendo su rendición de cuentas. Una inversión en rendición de cuentas puede mantener “la salud” de un sistema, reforzar la apropiación nacional y la legitimidad y fomentar capacidades sostenibles a todos los niveles de la sociedad. Las preguntas a continuación condensan temas que los profesionales tal vez quieran considerar frente a los problemas concretos que tienen ante sí:

1. ¿Qué “leyes del juego” relativas a la participación propiciarían el desarrollo de la capacidad y serían posibles en un momento dado?
2. ¿Qué medidas podrían acrecentar la transparencia y el acceso a la información?
3. ¿Cómo podrían constatarse los hechos y ampliarse las pruebas objetivas, para servir de base imparcial a la acción colectiva?
4. ¿Debería institucionalizarse un mecanismo de seguimiento y rendición de cuentas periódica?
5. ¿Cómo podría mejorarse el acceso oficial y oficioso a la interposición de recursos y el arbitraje?
6. ¿Cuáles circuitos de rendición de cuentas podrían hacerse más accesibles a la población local?
7. ¿Qué cauces de comunicación o participación podrían abrirse?
8. ¿Cómo sería posible apoyar la capacidad de las personas y las organizaciones comunitarias para expresar sus necesidades y reivindicar sus derechos?

La rendición de cuentas y el desarrollo de la capacidad atañen a papeles y responsabilidades de las partes, y la mayoría de los enfoques presentados se encaminan al cuestionamiento de las estructuras de poder existentes y los intereses creados. Por ende, cabe esperar resistencias. Por otra parte, la rendición de cuentas, las pruebas objetivas, la transparencia y la voz de los interesados son instrumentos de buena gobernabilidad y su justificación es, en principio, convincente e irrefutable. Tal vez sea necesario hacer gala de creatividad y recurrir a argumentos sutiles para avanzar hacia la adopción de medidas concretas. Al aplicar la rendición de cuentas como estrategia para el desarrollo de la capacidad, es posible introducir cambios en la dinámica social estructural conducentes a profundas modificaciones en las reglas, las actitudes, los comportamientos y la capacidad de una sociedad para conducir sus actividades.

Más información:

Este artículo se basa en una ponencia preparada por el autor para la conferencia del PNUD sobre Estrategias de desarrollo de la capacidad: Que hablen las pruebas, 30 de noviembre a 1° de diciembre de 2006, Madrid (España).

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C. Lopes y T. Theisohn (2003) Ownership, Leadership and Transformation: Can We Do Better for Capacity Development?, PNUD/Earthscan, Nueva York.

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