El término “desarrollo de la capacidad” (DC) se popularizó en los años 1990 frente al limitado éxito de acciones de desarrollo externas, de índole técnica. El nuevo concepto se centró en las aptitudes nacionales para organizar y sostener acciones de desarrollo y la necesidad de “apropiación” por agentes locales. Recientemente, la capacidad volvió a ocupar el centro del debate internacional, en el Foro de la OCDE/CAD (París, febrero de 2005) sobre eficacia de la asistencia. Y en el informe del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, Investing in Development [1], se adujo convincentemente que con acciones acertadas es posible ayudar a los países a superar la pobreza; probablemente, la capacidad será un tema prominente en septiembre, al reunirse la Cumbre del Milenio + 5 en Nueva York. Sabemos más o menos qué debe hacerse; pero a diferencia de lo que parecería indicar dicho informe, carecemos de experiencia sobre cómo debe hacerse. Las comunidades locales, los países en desarrollo, la comunidad internacional: nadie tiene antecedentes de éxito en actividades de desarrollo en esa escala. Plasmar los Objetivos de Desarrollo del Milenio es un enorme reto para todos.

Diferentes enfoques

A veces parecería que el DC fuera una panacea universal. El término se utiliza de muchas maneras diferentes, a veces conflictivas. Puede referirse a cualquier cosa, desde capacitación individual hasta reforma institucional en gran escala. Los donantes suelen usar el término conjuntamente con “armonización entre donantes” y “enfoques sectoriales”, y como motivo para introducir políticas y marcos institucionales “correctos”. La sociedad civil lo asimila al empoderamiento de agentes locales, el desarrollo “desde abajo hacia arriba” de organizaciones y redes locales y la transformación social. Para algunos, DC es una filosofía y una actitud, casi sinónimo del propio desarrollo. Según otros, es una práctica profesional basada en metodologías surgidas del fomento institucional y la facilitación de procesos.

Resulta claro que esas diferentes definiciones dimanan de diferentes organizaciones y ámbitos de trabajo. Pero también reflejan diferentes perspectivas. Por consiguiente, en todo debate sobre DC cabe preguntar: ¿capacidad para qué? ¿para quién? y ¿con qué perspectivas o propósitos intrínsecos? Esto lo seguiremos haciendo en Capacity.org, apartándonos de patrones genéricos y propiciando un auténtico debate, progreso y comprensión más a fondo.

Adelantos en la comprensión del DC

Tendencia 1: Hay una clara transición, desde centrarse en organizaciones individuales hacia considerar la capacidad en redes y sistemas mayores (sectores, estructuras gubernamentales globales, transformación social). A menudo, la capacidad resulta del interjuego entre capacidades de individuos, organizaciones, redes, y sistemas o instituciones más amplios.

Tendencia 2: Actualmente, se reconocen más los aspectos “tenues” y menos tangibles del DC, como en algunas definiciones precedentes. Los estudios de casos exitosos han destacado la importancia de: liderazgo, valores, incentivos, motivación, legitimidad, relaciones de poder y cultura institucional.[2]

Tendencia 3: Se acepta generalmente que el DC es un proceso dinámico y específico para un contexto y situación. Requiere continuamente planificación estratégica, interacción, negociación y aprendizaje en la acción. No puede diseñarse ni “realizarse” con antelación, pues requiere “incrementos estratégicos”. [3]

Tendencia 4: Se reconoce que un cambio en gran escala no puede ser impuesto “desde arriba”; por el contrario, debe ser un proceso de “aprendizaje social descentralizado” [4]. Las buenas políticas pueden crear mejores condiciones, pero no producen desarrollo. Se necesita experimentación in situ y aprendizajes horizontal y vertical conexos (vínculos entre microescala y macroescala).

Tendencia 5: El DC no es neutral; cambia las relaciones sociales, políticas, culturales y económicas. Para apoyarlo, es preciso que las “partes externas” mantengan un delicado equilibrio entre prescindencia partidista y ayuda a la orientación del desarrollo. También es menester comprender los procesos de cambio en curso en una sociedad (inclusive los “impulsores del cambio”) (DFID).

Surge una agenda de retos y debates

Las tendencias apuntadas no son incontestables y tal vez el lector desee responder con críticas y opiniones alternativas. Al tratar de aplicar esos conceptos se suscitan múltiples retos, dilemas y debates. En la columna de invitados, Richard Manning, Presidente del CAD de la OCDE, señala importantes adelantos en la armonización de la asistencia y reformas para cambiar el comportamiento de los donantes sobre el terreno, inclusive plazos más flexibles, enfoques más completos del fomento estatal, mayor coherencia en las políticas, y sistemas de incentivos. En cambio, Rajesh Tandon, un prominente profesional del DC en la India, afirma que la armonización entre donantes (para abordar integralmente sistemas más amplios: tendencia 1) contrarresta el necesario aprendizaje social descentralizado y la innovación (tendencia 4).

Capacity.org tratará de estimular debates sobre progresos metodológicos. Con ese propósito, a continuación indicamos varios temas clave que esperamos resuenen en los lectores y los alienten a comunicar sus experiencias y opiniones.

Comprensión y apoyo de la capacidad en redes y alianzas
Muchas acciones de desarrollo requieren capacidades que exceden las de organizaciones individuales. No obstante, en la práctica aún se utiliza (a menudo, inconscientemente) la organización como marco de referencia del DC. Los instrumentos analíticos, así como las intervenciones para fomentar redes y alianzas, siguen siendo débiles. Capacity.org acogerá con agrado opiniones sobre creación de redes y alianzas, y conceptos y enfoques que pueden ser útiles en otros contextos. Para iniciar este intercambio, presentamos el caso de una exitosa alianza intercomunal en Malí, y un breve artículo de Jan Ubels sobre sus dimensiones conceptuales. Se invita a los lectores a contribuir a este tema, sobre el que tratará el próximo número de Capacity.org.

El DC en contextos frágiles
Las aspiraciones sobre DC se aplican igualmente en contextos frágiles, pero allí pueden requerir respuestas operacionales heterodoxas. Los retos abarcan: asegurar la prestación de servicios básicos en Estados desintegrados, proteger el capital social en zonas de conflicto e intervenir donde no hay recursos humanos ni compromiso para el cambio. El DC en zonas afectadas por el VIH/SIDA presenta retos particulares, como destacan Rick James y Rebecca Wrigley.

Mejores relaciones de asistencia
En la cooperación internacional, la adopción de decisiones y la responsabilidad colectiva se están desplazando hacia los países. Las alianzas para la asistencia serán definidas por la apropiación nacional o local, la armonización y la compatibilización. Pero la relación de asistencia es intrínsecamente dispar, pues el poder financiero, profesional y de adopción de decisiones está desigualmente distribuido. Es difícil la transición dinámica desde círculos viciosos hacia círculos virtuosos, pero tanto los donantes como las ONG están intentando lograrla. Se invita a los lectores a comunicar sus experiencias en la creación de alianzas más equilibradas, la nivelación del campo de acción entre interesados locales y aliados externos, y el fomento de confianza, apertura, responsabilidad mutua y compromiso. Como primera contribución, Philip Courtnadge describe cómo el monitoreo independiente ha beneficiado la relación de asistencia en Tanzanía.

Vínculos eficaces entre microescala y macroescala
Es a nivel local donde se logran innovaciones esenciales y aprendizaje sobre lo que es “realmente eficaz” y mejora las condiciones de vida. Al mismo tiempo, reglamentaciones propicias, buenas políticas y marcos institucionales eficaces son imprescindibles para lograr mejoras sistémicas. En la práctica, no es fácil conjugar esos componentes. Muchos donantes y gobiernos nacionales operan desde sistemas a macroescala y centralizados, mientras que las ONG y otros agentes buscan soluciones locales, pero raramente pueden difundir los conceptos y éxitos, ni aumentar su escala. Mediante el intercambio de ejemplos prácticos, abrigamos la esperanza de alentar un aprendizaje metodológico sistemático sobre cómo vincular eficazmente la innovación local con las políticas centralizadas y el desarrollo institucional: cuáles vínculos “hacia arriba” y “hacia abajo”, qué procesos de negociación, qué espacios de aprendizaje e intermediación, son realmente eficaces en diversos contextos. Rajesh Tandon se refiere a esas cuestiones.

Diagnóstico, planificación, monitoreo y evaluación del DC
Con el surgimiento de conceptos más avanzados del DC, también se necesita una nueva generación de respuestas a cuestiones de diagnóstico, planificación, monitoreo y evaluación, las cuales se abordarán en futuros números de Capacity.org. Volker Hauck considera el renovado interés en el pensamiento sistémico y analiza nuevos enfoques diagnósticos y sus implicaciones para planificación, monitoreo y aprendizaje.

Manejo de aspectos “tenues” o intangibles del DC
Liderazgo, incentivos, motivación, actitudes, legitimidad, valores, poder y cultura son componentes clave del éxito del DC. Pero el pensamiento predominante sigue centrado en aspectos oficiales y más tangibles de la capacidad, como estructuras, sistemas, conocimientos prácticos, finanzas, tecnologías de información y comunicación, etc. Para futuros números de Capacity.org se invita a los profesionales a aportar ejemplos de cómo están integrando esos factores “tenues” en su labor (y las lecciones aprendidas), y cómo están logrando que esos aspectos sean patentes y estén abiertos al debate y al cambio.

Epílogo

Capacity.org aprovechará la labor de los últimos seis años para demistificar el significado del DC y fomentar maneras prácticas de apoyarlo eficazmente. Capacity.org es parte de una corriente para vincular las organizaciones bilaterales y multilaterales de desarrollo, inclusive Impact Alliance, el programa Praxis de INTRAC, las redes de aprendizaje sobre DC y PBA (LenCD/Govnet y LENPA), un creciente número de agentes y profesionales de países del sur e iniciativas a nivel regional y local. Al respecto, hay una comunidad de hecho en torno al DC, comprometida a aprender de la práctica, el análisis y el intercambio, crear conocimientos, e impartir enseñanza y apoyo a profesionales y encargados de formular políticas. En la medida en que Capacity.org contribuya en los próximos años a esta ambiciosa iniciativa, habrá alcanzado su objetivo primordial.

[1] Proyecto del Milenio, de las Naciones Unidas (2005) Investing in Development: A Practical Plan to Achieve the Millennium Development Goals. UNDP/Earthscan.

[2] Véanse los casos del Hospital Lacor (Uganda), la red COEP (Brasil) y el programa ENACT (Jamaica) en el estudio de ECDPM sobre Capacidad, Cambio y Rendimiento. www.ecdpm.org.

[3] Brian Levy (2005) Ponencia presentada al Foro de LENPA, Washington, abril de 2005.

[4] Ellerman, D. (2004) Autonomy-respecting assistance: toward an alternative theory of development assistance. Review of Social Economy, 62(2): págs. 149 a 168.

[5] DFID (2004) Public Information Note: Drivers of Change. Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido.