El mundo está cambiando rápidamente de maneras que suelen afectar más a los países pobres. En los próximos decenios, los cambios económicos, climáticos y demográficos tendrán enormes consecuencias sobre la reducción de la pobreza, pues amenazarán el acceso a los alimentos y el agua, agravando las presiones migratorias y acrecentando las posibilidades de conflicto. Es imprescindible realizar nuevas investigaciones para encontrar maneras de prevenir o mitigar los efectos de esos cambios.

Los donantes ya están destinando más de 2.000 millones de dólares EE.UU. por año a la investigación para el desarrollo. No obstante, la investigación sola no basta. Para que tenga algún efecto, los resultados deben servir de base a las políticas y programas y conformarlos, y deben incorporarse en las prácticas. Los donantes a la investigación están reconociendo cada vez más estos hechos. Por ejemplo, el Departamento del Reino Unido para el Desarrollo Internacional (DfID), duplicará en los próximos cinco años, desde 200 millones hasta 400 millones de dólares EE.UU., su gasto anual en investigación para el desarrollo, en la generación de nuevos conocimientos y en asegurar que los conocimientos se utilicen en las políticas y las prácticas.

Dicho reto, maximizar los efectos de la investigación sobre las políticas y las prácticas, no es privativo de los donantes multilaterales y bilaterales. En países tanto desarrollados como en desarrollo, las organizaciones de la sociedad civil (OSC) no sólo ejecutan programas de prestación de servicios y refuerzo institucional, para combatir la pobreza directamente, sino que también se involucran cada vez más en fomentar mejores políticas y programas de desarrollo. La utilización eficaz de conocimientos dimanados de la investigación tiene importancia vital para ambos objetivos.

En este artículo se considera por qué razón es tan difícil incorporar los resultados de la investigación en las políticas y las prácticas; se aportan algunos ejemplos de lo que parece dar buenos resultados, se describe un enfoque práctico de la formulación de estrategias eficaces y se indican algunos problemas de capacidad que es preciso superar.

¿Por qué es tan difícil?

La investigación raramente proporciona respuestas claras y, con frecuencia, es necesario criticar, debatir y poner nuevamente a prueba las tesis, antes de llegar a un consenso sobre las recomendaciones para las políticas y las prácticas. Y aun así, persisten muchos obstáculos. Los procesos de las políticas raramente son lineales y lógicos. Simplemente presentar los resultados de la investigación a los responsables políticos, esperando que los lleven a la práctica, pocas veces dará buenos resultados. Aun cuando la mayoría de los procesos de políticas avanzan en secuencia, desde la etapa de formulación del programa, pasando por la adopción de decisiones, hasta la ejecución y la evaluación, esas etapas raramente se suceden ordenadamente. Numerosos agentes afectan los procesos directamente y tratan de influirse recíprocamente. Si bien todo el proceso de las políticas se ha calificado de “caos de propósitos y accidentes”, prefiero decir que es complejo, multifactorial y no lineal.

Las pruebas dimanadas de la investigación suelen tener un papel de poca monta en los procesos de las políticas. Un reciente estudio de los factores que influyen sobre la pobreza crónica en Uganda, realizado por ODI, comprobó que sólo dos de 25 temas podían investigarse. En una charla sobre formulación de políticas basadas en pruebas objetivas, ofrecida en ODI en 2003, Vincent Cable, veterano parlamentario del Reino Unido, dijo que los políticos son prácticamente incapaces de aprovechar los resultados de la investigación debido a que, entre otros factores, pocos de ellos tienen formación científica y no comprenden el concepto de poner a prueba una hipótesis. En otra reunión de ODI, Phil Davies, a la sazón Director Adjunto de la Dependencia de Gobierno e Investigación Social en la Oficina del Gabinete del Reino Unido, describió cómo los responsables políticos tienden a guiarse más por sus propios valores, experiencias, conocimientos especializados y juicio, los grupos de presión y de promoción de determinados intereses, y el pragmatismo dada la magnitud de los recursos disponibles, antes que por los resultados dimanados de la investigación. En los países en desarrollo, con frecuencia los procesos de políticas nacionales quedan distorsionados por factores internacionales. Por ejemplo, las políticas de los donantes pueden ejercer enorme influencia en los países muy endeudados.

Los investigadores que desean maximizar los efectos de su labor deben atraer el interés de responsables políticos y profesionales, convencerlos de que una nueva política o un enfoque diferente son valiosos, y fomentar los cambios de comportamiento necesarios para poner esas políticas o enfoques en práctica.

Lo que puede dar buenos resultados

Las pruebas dimanadas de la investigación pueden contribuir a políticas y prácticas que tienen enormes efectos sobre las vidas de la gente. Un ejemplo es el Programa esencial de mejora de la salud en Tanzanía, en que se utilizaron resultados de encuestas por hogares sobre enfermedades para establecer servicios de salud focalizados en las afecciones más comunes, especialmente las que afectan a las madres y los niños de corta edad. Esto contribuyó a una reducción de entre 43% y 46% en la mortalidad de menores de 1 año en dos distritos rurales de Tanzanía entre 2000 y 2003. Otro ejemplo es el proyecto de servicios descentralizados de ganadería en las regiones orientales de Indonesia, en que una cuidadosa combinación de proyectos piloto sobre el terreno, investigación institucional y comunicación proactiva contribuyó a un aumento del 250% en la satisfacción de los agricultores con los servicios de ganadería. Entre los casos exitosos mencionados en la nueva estrategia de investigación del DfID figuran: una reducción del 22% en la mortalidad neonatal en Ghana, al comenzar a amamantar dentro de la primera hora después del parto; una reducción del 43% en la mortalidad de niños con reacción serológica positiva al VIH utilizando un antibiótico comúnmente disponible; un aumento del 6% en la producción de arroz en toda África gracias al uso de variedades de alto rendimiento (NERICA); y una reducción del 20% en las defunciones a causa del paludismo gracias al uso de mosquiteros impregnados con insecticidas.

Esos estudios de casos, y otros de todo el mundo, ilustran la complejidad del involucramiento en procesos de políticas. No hay una receta simple que asegure el éxito. Lo que dará buenos resultados en un ámbito tal vez no tenga éxito en otro. Pero parece evidente que los proyectos y programas de investigación tienen mayores probabilidades de éxito cuando: se centran en problemas de políticas en curso y tienen claros objetivos; se involucran estrechamente con los responsables políticos a lo largo de todo el proceso, desde diagnóstico del problema hasta investigación, extracción de resultados y formulación de recomendaciones para las políticas y las prácticas; comprenden los factores políticos que puedan favorecer u obstaculizar la comprensión, y elaborar estrategias apropiadas para abordar dichos factores; efectúan grandes inversiones en actividades de comunicación y colaboración, así como en la propia investigación; y entablan fuertes relaciones con interesados directos clave. Con frecuencia, los paladines individuales y los opositores desempeñan un papel importante, al igual que la buena suerte, o la casualidad.

De ello se desprende que, para involucrarse en las políticas, es preciso poseer más que meras aptitudes de investigación. Según Simon Maxwell, Director del ODI, si los investigadores quieren llegar a ser buenos empresarios de las políticas, también necesitan sintetizar narraciones simples pero convincentes, a partir de los resultados de la investigación. Necesitan tener dotes para establecer redes y colaborar eficazmente con todos los demás participantes en el proceso, buenos artífices para formular programas que puedan generar pruebas convincentes en el momento adecuado, y buenos mediadores políticos que sepan quiénes adoptan las decisiones y cómo se llega a ellos. O necesitan trabajar en equipos multidisciplinarios en que diversos miembros posean esas aptitudes.

Un enfoque práctico

Sobre la base de más de cinco años de experiencia asesorando a investigadores, organizaciones bilaterales y multilaterales de desarrollo y ONG, el programa del ODI titulado “Investigación y políticas en el desarrollo” (RAPID) propuso un enfoque iterativo de la formulación de una estrategia para maximizar la influencia de las pruebas dimanadas de la investigación sobre las políticas y las prácticas (véase gráfico 1). Se basa en conceptos de complejidad, en instrumentos de delineación de los resultados elaborado por el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC) e instrumentos para involucrarse en las políticas reunidos y elaborados por el propio programa RAPID, y fue ensayado sobre el terreno en más de 30 talleres y cursos de capacitación en todo el mundo.

Comenzando con la intención de utilizar algunos datos dimanados de la investigación a fin de promover una política o práctica determinada, la primera etapa consiste en delinear el contexto de políticas en torno a una determinada cuestión y determinar los principales factores que pueden influir sobre el proceso de las políticas. Con esos fines, el programa RAPID ha preparado una simple lista de verificación que consta de preguntas acerca de los principales agentes externos, el contexto político propio, las conclusiones de la investigación y otros interesados directos que pueden ayudar.

La segunda etapa consiste en determinar quiénes son los principales interesados directos influyentes. La matriz de alineación de intereses e influencia (AIIM) del programa RAPID posibilita ubicar los participantes según tres dimensiones (véase gráfico 2): el grado de alineación con la política (eje y), su nivel de interés en el tema (eje x) y su posibilidad de ejercer influencia sobre el proceso de políticas (eje z, o indicando su grado de influencia en dos dimensiones). Los organismos que estén sumamente interesados y muy alineados deberían ser aliados y colaboradores naturales. Los que estén sumamente interesados pero no alineados son posibles opositores y es preciso alinearlos e impedir que creen obstáculos. Cuando se suscita entusiasmo en poderosos organismos que están muy bien alineados, pero no interesados, habrá más probabilidades de éxito. Si se estimula el entusiasmo de organismos no bien alineados se crea el riesgo de crear más enemigos, a menos que ellos también puedan incorporarse al alineamiento.

En la tercera etapa se determina cuáles son los cambios necesarios entre los principales interesados directos, para que lleguen a apoyar el resultado de políticas buscado. El enfoque de trazado de los resultados, del IDRC, destaca que el efecto a largo plazo sólo ocurre mediante cambios en los comportamientos que excedan la vida del proyecto. Centrándose en las entidades influenciables, es importante describir, tan fielmente como sea posible, su comportamiento actual. Es igualmente importante describir el comportamiento necesario para contribuir a los procesos políticos necesarios (“el desafío de obtener resultados”) y supervisar los comportamientos a corto y mediano plazo (o “marcadores de progreso”), para velar por que los interesados prioritarios estén avanzando debidamente y respondiendo a las acciones programáticas.

La cuarta etapa consiste en formular una estrategia encaminada a alcanzar los hitos del proceso de cambio, utilizando diversos instrumentos de planificación estratégica disponibles. El análisis de campos de fuerzas es un instrumento flexible para determinar cuáles son las fuerzas que apoyan el cambio buscado, y cuáles son las adversas, e indicar respuestas concretas (véase gráfico 3). Las fuerzas pueden categorizarse en primer lugar en función de su grado de influencia respecto del cambio y, seguidamente, según el grado de ascendiente sobre ellas del equipo de proyecto. Así pueden determinarse las actividades necesarias para reducir las fuerzas negativas y acrecentar las positivas. A veces no es posible influir directamente sobre esas entidades y es necesario operar sobre otros que sí influyen. Esto puede requerir una nueva categorización de los interesados. También hay instrumentos más complejos para visualizar estrategias y acciones, por ejemplo, mapas estratégicos.

La quinta etapa consiste en considerar si el proyecto o programa tiene la capacidad necesaria para ejecutar la estrategia. El análisis de aspectos fuertes, aspectos débiles, oportunidades y amenazas (SWOT) es un bien conocido instrumento que sirve para determinar si el proyecto cuenta con los recursos necesarios para alcanzar sus objetivos y también reconocer los efectos potenciales de las influencias externas. La teoría de la complejidad conceptualiza la competencia como un conjunto en evolución de sistemas, procesos y aptitudes que posibilitan que los participantes adopten las decisiones correctas y actúen en consecuencia, en lugar de enumerar un conjunto predeterminado de capacidades. Los marcos de competencia sirven para trazar las competencias existentes y las necesarias para influir sobre las políticas y efectuar el seguimiento de los progresos hacia esas metas.

La sexta y última etapa es establecer un sistema de seguimiento y aprendizaje, para seguir la pista al progreso, introducir los ajustes necesarios y evaluar la eficacia del enfoque, y además, recoger lecciones aplicables al futuro. Registrar los resultados de esas etapas de planificación, señalar los adelantos de los marcadores de progreso y lograr mayores niveles de competencia, además de mantener simples registros de eventos inesperados, deberían posibilitar que el equipo produzca y aproveche conocimientos acerca de: contenidos de políticas, contextos, estrategias, y actividades, efectos directos (cambios en el comportamiento), aptitudes, competencias y sistemas necesarios. Tiene importancia crucial que los conocimientos se difundan y se aprovechen. Los sistemas de Intranet pueden ser muy útiles, pero a veces las interacciones simples, cara a cara o telefónicas, pueden producir los mejores resultados. También es importante comprender de qué manera aprenden las personas.

Desarrollo de la capacidad

Hasta la fecha, la labor de RAPID se ha centrado mayormente en aumentar la capacidad a nivel individual, en parte mediante talleres y cursos de capacitación, pero también entabla alianzas a más largo plazo y colabora con proyectos nacionales y mundiales para la acción. RAPID también tuvo funciones protagónicas en la creación de dos comunidades mundiales de práctica, integradas por organizaciones y personas interesadas en el aprendizaje mutuo:

• La Red de formulación de políticas basadas en pruebas objetivas, integrada actualmente por 20 organizaciones básicas y más de 400 personas en Asia, África y América Latina; y
• La Comunidad de aprendizaje por trazado de resultados, que ofrece una plataforma en línea para profesionales dedicados a trazar resultados, a fin de adquirir nuevas aptitudes, intercambiar ideas y presentar buenas prácticas.

Para mejorar sustancialmente la utilización de datos dimanados de la investigación en las políticas y las prácticas de desarrollo también es preciso actuar a nivel institucional. El propósito es mejorar las estructuras, los procesos, los recursos, la gestión y la gobernanza en organizaciones locales, para que puedan atraer, capacitar y retener a personal talentoso. A nivel del sistema, debe tratarse de mejorar las posibilidades de innovación regional. En un reciente examen de los enfoques de donantes a la investigación sobre desarrollo de la capacidad se detectaron múltiples enfoques para lograr esa mejora, entre ellos:

• Alianzas entre instituciones de investigación/universidades de países del Norte y del Sur, con fines de investigación;
• Apoyo institucional a universidades de países en desarrollo (particularmente en África al sur del Sahara);
• Apoyo a consejos nacionales de investigación;
• Financiación para que las instituciones de países en desarrollo tengan acceso a servicios técnicos y de investigación de otros países en desarrollo;
• Apoyo a las comunidades de práctica de investigadores y responsables políticos concentrados en un determinado problema o sector del desarrollo;
• Apoyo a los responsables políticos para que tomen mayor conciencia de las pruebas dimanadas de la investigación y tengan mayor discernimiento para utilizarlas; y
• Colaboración en cursos regionales de maestría y doctorado.

Pero es preciso que los donantes adopten un enfoque más compartido, recíprocamente y con diferentes elementos del sistema. El Foro internacional de donantes a la investigación, entidad oficiosa, ofrece una oportunidad de iniciar acciones en ese sentido, y muchos donantes están elaborando enfoques más integrados. Por ejemplo, el Programa de utilización de la investigación, del DfID, utiliza un innovador enfoque que fortalece la capacidad de los usuarios pobres para expresar sus demandas, desarrolla los mercados de la información al servicio de dichos usuarios y estudia maneras innovadoras de suministrar información.

Conclusiones

Mejorar la comprensión de cómo incorporar la investigación para el desarrollo en las políticas y las prácticas no es algo inmediato. Los propios procesos de formulación de políticas son complejos, multifactoriales y no lineales. Lo que da buenos resultados en un caso, tal vez no los dé en otro. Es poco probable que una idea preconcebida dé resultados. Los ejemplos de casos exitosos suelen incluir componentes comunes: una clara focalización en cuestiones actualizadas de políticas, concienciación política y relación cercana con responsables políticos, sustanciales inversiones en comunicación, e involucramiento y cultivo de paladines locales, además de aprovechamiento de oportunidades inesperadas. Pero la receta – la relativa gravitación de cada ingrediente y el orden para incorporarlos – suele ser única y peculiar de cada situación.

El desarrollo de la capacidad para promover mayor utilización de las conclusiones dimanadas de la investigación en las políticas y las prácticas de desarrollo requiere esfuerzos de todos los interesados directos: fuentes de investigación, usuarios de investigación y grupos intermediarios, a nivel individual, de organizaciones y de instituciones.

Bibliografía

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ODI (2004) Does Evidence Matter? An ODI Meeting Series Monograph, octubre.

Enlaces

The RAPID programme at ODI website.

Para obtener más información sobre el análisis de SWOT véase.

Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, Canadá.

The Evidence-based Policy in Development Network.