Este número de Capacity.Org se centra en un aspecto práctico y concreto del desarrollo de la capacidad: lo que se necesita para alcanzar los ODM relativos a agua y saneamiento antes de 2015. La cuestión se examina principalmente desde el ángulo de quienes trabajan en abastecimiento de agua y saneamiento (WSS), y en agua, saneamiento e higiene (WaSH), a nivel nacional, regional y de distrito, incluidos funcionarios gubernamentales y de ONG, representantes comunitarios y otros, prestando particular atención a las relaciones entre distintos niveles de la jerarquía gubernamental.

Los gobiernos donantes están bajo presión política y moral por parte de los sectores clamorosos de sus electorados, y por estrellas populares y otras personas célebres, para que otorguen suficiente respaldo financiero al logro de los ODM de agua y saneamiento. En respuesta a dicha presión, varios gobiernos han asumido compromisos, pero el desembolso real se ha retrasado. Los gobiernos donantes se quejan de: falta de proyectos adecuados, demoras en la ejecución, dificultades de coordinación con otros donantes, o falta de voluntad política de los gobiernos receptores.

A nivel nacional, los Ministerios de Hacienda y de Recursos Hídricos que aspiran a obtener más financiación destinada a agua y saneamiento tropiezan con obstáculos, como demoras burocráticas y otros bloqueos. Otro problema es que las prioridades locales en zonas rurales suelen diferir de las establecidas en las capitales, donde suele prestarse más atención al abastecimiento de electricidad o de agua no contaminada que al saneamiento. (Éste es el tema del artículo en la página 14 de este número). El hecho de que docenas de donantes y centenares de ONG tengan cada uno su propios criterios y procedimientos es otro gran problema. Según el aforismo, si donantes y ONG no son parte de la solución, son parte del problema.

Los trabajadores locales de WSS y WaSH, preocupados por la ejecución a nivel comunitario, están bombardeados con mensajes, exhortaciones y lecciones sobre la importancia de establecer servicios de agua y saneamiento. Son pocos los que necesitan que se les recuerden los beneficios de mejorar el acceso al agua y al saneamiento de los receptores de los servicios, quienes a diario pagan un precio en salud y financiero por los deficientes servicios que reciben.

Los presupuestos asignados por departamentos del gobierno central a WSS y WaSH suelen ser de difícil acceso, insuficientemente utilizados o desviados hacia otras prioridades locales. En muchos países, la descentralización de los servicios de agua y saneamiento no fue acompañada de una transferencia correlativa de atribuciones financieras ni de capacidad administrativa y profesional.

En un reciente informe preparado por un funcionario sobre el terreno de una ONG (que permanecerá anónimo) se describe la difícil situación de los trabajadores locales:
“Transformar el dinero en agua y saneamiento no es fácil. Simplemente llevar el dinero y los expertos al lugar donde se los necesita plantea reales problemas geográficos y logísticos. La financiación del sector está muy fragmentada. Entre los participantes, hay muy limitada integración de la planificación o la presentación de informes. Los procedimientos gubernamentales de adquisición frenan poderosamente la ejecución de los presupuestos, la capacidad de ejecución en el sector privado es muy limitada y con frecuencia las instalaciones tienen desperfectos”.

Un ámbito propicio

Los funcionarios locales, los trabajadores comunitarios y los profesionales de WSS y WaSH suelen quedar atrapados entre las grandes expectativas de la comunidad internacional y los severamente limitados recursos administrativos, profesionales y financieros.

Es preciso facultar a los trabajadores de WSS y WaSH para que presten mejores servicios. Esto entraña proporcionarles mejor acceso a los recursos y a la adquisición de las aptitudes necesarias para responder a la demanda en el ámbito en que trabajan. Los cambios necesarios no están enteramente, ni siquiera principalmente, dentro de las atribuciones de los trabajadores locales, pues algunos requieren reformas en su campo de acción que deben ser introducidas por terceros, particularmente en las altas esferas gubernamentales.

La capacidad necesaria para que los trabajadores locales sean creativos y operen más eficazmente no puede desarrollarse aisladamente. También debe considerarse el marco más amplio en que trabajan. “Capacidad” se interpreta como ampliación de los medios de acción, en los siguientes tres niveles:

• Reformas en las relaciones verticales entre trabajadores locales y otras, instancias, especialmente, sistemas de planificación, presupuestación, y asignación de recursos, posibilitando que los recursos circulen más libremente desde el centro hacia las regiones y distritos.
• Los trabajadores locales deben responder horizontalmente a las necesidades y demandas de sus clientes, mandantes e interesados directos locales clave.
• Los trabajadores locales necesitan crear sistemas e instituciones administrativas y profesionales apropiados y adquirir aptitudes pertinentes para trabajar eficazmente en ese marco. Esos atributos abarcan algunos de aplicación general y universal, pero otros dependen de las características propias de su ámbito de trabajo.

Relaciones verticales

Para realzar las corrientes de recursos “desde arriba hacia abajo” es necesario introducir reformas en la programación sectorial, la presupuestación nacional, la planificación financiera estratégica y las funciones de cada una en el suministro de mejores servicios locales.

Programación sectorial

La eficacia de la asistencia exterior suele quedar limitada por la fragmentación de los donantes, la cual puede imponer una enorme tensión administrativa en los gobiernos receptores y acrecentar los costos de transacción de la asistencia. La programación sectorial (aplicando criterios de SWAp) aborda esta cuestión y requiere liderazgo por el país o la organización receptores, así como la utilización de un único marco programático y presupuestario integral, y procedimientos oficializados de coordinación de donantes. También entraña armonización de los procedimientos de preparación de informes y presupuestos, así como de la gestión financiera y de adquisiciones.

Un importante objetivo de un SWAp es acrecentar el uso de los sistemas locales para diseño y ejecución de los programas, gestión financiera, seguimiento y evaluación. Se alienta a los donantes a que utilicen cauces de financiación y procedimientos comunes respecto de cuestiones clave, como adquisiciones y normas técnicas. Para que los SWAp tengan éxito, la experiencia indica que un Ministerio de Hacienda fuerte e independiente debería asumir el liderazgo para asegurar que las asignaciones sectoriales, la gestión financiera y la rendición de cuentas correspondan a la organización que esté en mejores condiciones para desempeñar esas funciones. También es necesario que los gobiernos receptores aseguren que sus propios sistemas y procedimientos sean sólidos, transparentes y responsables a juicio de los donantes.

Procesos de presupuestación nacional
Además de la asistencia exterior, los presupuestos gubernamentales seguirán teniendo importancia crucial para aportar suficiente financiación, tanto de capital como para gastos anuales recurrentes. Pero a menudo hay un abismo entre las asignaciones presupuestarias indicadas en informes del gobierno central y la disponibilidad de fondos a utilizar por los organismos a los que están destinados. Los procesos presupuestarios nacionales son necesarios para velar por que la estructura presupuestaria (partidas y clasificaciones presupuestarias) armonicen con las realidades institucionales, las categorías y las funciones estratégicas. Es necesario que los procesos presupuestarios entrañen mayor colaboración entre los respectivos interesados directos, a fin de que las asignaciones sean más pertinentes y el proceso más transparente para los usuarios. Esa colaboración posibilitaría establecer sistemas de información sectorial, de modo que los presupuestos se vincularan con los objetivos, funciones y mediciones de resultados en el sector de agua y saneamiento, así como examinar los problemas y obstáculos en el acceso de los usuarios finales a los fondos, y establecer mecanismos para perfeccionar los procesos.

En los últimos años, en respuesta a las exhortaciones del Informe Camdessus a que se acreciente la financiación “descentralizada” dirigida a nivel de comunidades de base, se crearon varios servicios, especialmente el Servicio de Agua de la UE y el Servicio de Agua africano. Aportar fondos a este nivel suele ser más eficaz y particularmente adecuado a proyectos de ONG.

Planificación financiera estratégica
El tercer proceso a nivel nacional que afecta las posibilidades a nivel local es la planificación financiera estratégica (SFP), que considera las necesidades financieras a largo plazo de un sector, los factores determinantes de tales necesidades, las principales fuentes de fondos y el equilibrio entre ellas, así como la manera de satisfacer dichas necesidades financieras.

La SFP requiere un diálogo transparente sobre políticas y una sólida base analítica, aceptable para todos los interesados directos. Es importante contar con un panorama general integral de los datos existentes sobre WSS y WaSH y sus costos – operaciones, mantenimiento y necesidades de remplazo – así como fuentes y corrientes financieras (actuales y futuras) y evaluaciones de futuras opciones alternativas para distintos niveles de prestación de servicios y financiación. El análisis de necesidades puede realizarse utilizando instrumentos como el modelo FEASIBLE utilizado por la OCDE en Europa oriental, el Cáucaso y el Asia central , y el modelo SWIFT empleado por el Programa de Agua y Saneamiento (WSP) del Banco Mundial en África.

Relaciones horizontales

Los trabajadores de WSS y WaSH deben interactuar eficientemente con las comunidades locales. Esta relación horizontal abarca cinco aspectos: consultas a interesados directos, participación comunitaria, grado de respuesta a la demanda, involucramiento de las organizaciones de la sociedad civil y reconocimiento del papel del sector privado.

Consultas a interesados directos
En cierto sentido, todos son interesados directos en WSS y WaSH. Si bien se destaca la importancia de las consultas y el diálogo con los interesados directos, a menudo estos no se llevan a la práctica (véase el artículo en las páginas 10 y 11 de este número). En muchas reuniones con interesados directos hay numerosas personas enviadas por el gobierno, presentes para agregar legitimidad a decisiones ya adoptadas. En el otro extremo, quienes aparecen como interesados directos pueden ser agitadores que promueven sus propios propósitos personales. En la planificación y gestión de servicios locales de WSS y WaSH, es importante considerar una amplia gama de intereses locales, pero éstos deberían estar claramente definidos y los invitados deberían ser quienes tienen auténtico interés y dedicación.

Las consultas serias con interesados directos pueden insumir tiempo y se justifican por el valor – y la sostenibilidad – que pueden aportar. Las exitosas reformas en el sector de agua del Senegal durante el último decenio son resultado de un cuidadoso cultivo del consenso sobre objetivos y políticas. Las acciones concertadas de todos los principales interesados directos, sobre la base del consenso, condujeron a un exitoso cambio a fondo en el sector de agua. Un importante elemento fue el modelo financiero aprobado por los interesados directos y utilizado para apoyar un proceso participatorio iterativo de planificación sectorial continua durante los últimos 10 años.

Participación comunitaria
Las comunidades, en su mayoría, tienen alto nivel de responsabilidad colectiva por los servicios de agua. Esos sistemas suelen ser públicos y administrados por una autoridad o servicio público que tal vez rinda cuentas localmente. También es posible que la gestión de las operaciones se delegue a agentes privados; en algunos casos se recurrió con éxito a la gestión comunitaria o cooperativa. Las zonas de bajos ingresos de Manila son ejemplos de comunidades que reciben agua suministrada a granel y distribuida luego a cada hogar en virtud de arreglos colectivos.

En materia de saneamiento, varias iniciativas bien conocidas dependen del alto nivel de participación comunitaria. En países del Asia meridional y otros, ha logrado éxito el Movimiento de saneamiento total liderado por comunidades (CLTS). Ese modelo depende de iniciativas de comunidades locales, tecnología apropiada y fuerte presión entre pares para lograr en las aldeas una cobertura de retretes de 100% y remplazar la práctica usual de defecar a cielo abierto. En circunstancias diferentes, el sistema de redes locales de desagües cloacales en condominio existente en algunas ciudades brasileñas y en Karachi depende en gran medida de la participación comunitaria en su planificación y su funcionamiento.

Rendición de cuentas
Hay una clara correlación entre la calidad de los servicios prestados y la actitud de la fuente de servicios respecto de la población servida. En sistemas dominados por una mentalidad prescriptiva y tecnocrática, raramente se consulta a los usuarios sobre el servicio ni se los involucra mucho en decisiones sobre su funcionamiento. En síntesis, hay escasa rendición de cuentas por los proveedores a sus clientes; por ende, el concepto de usuarios de WSS y WaSH como clientes (con opciones y poder de adquisición) parecería radical. Pero a medida que se amplíen los servicios, se tornará más importante consultar e involucrar a los eventuales clientes. Para el saneamiento en particular, la respuesta a la demanda se está transformando en el paradigma preferido y remplaza las anteriores actitudes centradas en el suministro y el equipo.

Involucramiento de las organizaciones de la sociedad civil (OSC)
En países en desarrollo, una gran proporción de programas de WSS y WaSH en zonas rurales y periurbanas se ejecuta con participación de OSC, entre ellas, ONG, organizaciones de base comunitaria, grupos confesionales y agrupaciones filantrópicas. Muchas de las principales ONG tienen origen internacional pero, en su mayoría, poseen una firme “apropiación” local y actúan como cauces de aportación de fondos de donantes descentralizados (por ejemplo, fueron importantes receptores de fondos del Servicio de Agua europeo).

Las OSC pueden operar en regiones donde tienen escasa presencia los gobiernos. Realizan programas, como los de saneamiento, que no son prioridades oficiales. Las OSC tienden a ser flexibles y adaptarse a los requerimientos de la situación y pueden formar alianzas “orientadas a un propósito” con otros organismos locales, según sea necesario. A menudo, su personal puede trabajar en situaciones que están fuera del alcance de los funcionarios gubernamentales o los organismos donantes oficiales. Por otra parte, los proyectos de OSC pueden ser exitosos en sí mismos pero tal vez no duplicables (ni aptos para “aumentar la escala”). Uno de los proyectos de abastecimiento de agua rural más exitosos en Etiopía ha sido el Programa de Abastecimiento de Agua Rural y Medio Ambiente en la región de Amhara, con apoyo del Organismo Finlandés de Desarrollo Internacional (FINNIDA). Este programa, ejecutado en una región remota, depende en mínimo grado de los sistemas administrativos y financieros centrales. Está fuertemente impulsado por la demanda, tiene plena apropiación local, depende de sustanciales contribuciones financieras de los participantes y aprovecha un banco local de microfinanciación para recibir y desembolsar los fondos.

Otro posible problema con las OSC es la fragmentación de las actividades administrativas y profesionales. Los gobiernos y las ONG deben efectuar una difícil opción: encauzar recursos por medios oficiales para crear sostenibilidad y efectos multiplicadores, o permitir que se ejecute una gran cantidad de proyectos y programas semiautónomos, muchos de ellos probablemente exitosos en sus propios términos, pero que agregan poco a la capacidad colectiva.

Involucramiento del sector privado local
Muchos planes omiten o minimizan el papel de personas o empresas con fines de lucro. Esto tal vez se deba a factores culturales: los funcionarios y trabajadores de ONG habitan un mundo diferente del de los empresarios, pero también puede haber hostilidad ideológica. En verdad, la participación “privada” es inevitable, o bien en forma de aportaciones “en especie” por hogares individuales, o bien de personas que venden agua en los vecindarios, artesanos locales y pequeñas empresas, operadores locales y otros similares. En particular, podría reconocerse el importante papel de los empresarios de agua en pequeña escala existentes, que podrían pasar a ser parte de la solución.

Fomento de la capacidad de instituciones locales
Los ejecutivos y trabajadores de WSS y WaSH locales suelen estar en la línea de frente de la prestación de servicios a sus comunidades. Necesitan operar en eficientes instituciones locales, cuyo personal debe poseer las aptitudes apropiadas para realizar esas tareas. Hay una interacción bidireccional: las instituciones están conformadas por las personas que trabajan en ellas y, a su vez, las personas son afectadas por las instituciones a que pertenecen.

Las instituciones son peculiares de cada ámbito en particular, pero para vincularse eficazmente con las fuerzas verticales y horizontales ya descritas necesitan poseer algunas cualidades generales: responder a la demanda, poseer una ética laboral de colaboración, tener algún grado de flexibilidad e ingeniosidad para hacer frente a eventos impredecibles, disfrutar de suficiente autoridad en la comunidad local y entre organizaciones similares, utilizar un marco de rendición de cuentas sobre los resultados, y disponer de capacidad para adoptar horizontes más amplios y a más largo plazo, y otras características.

Si ésta es una descripción fiel del ámbito institucional en que operan los ejecutivos y trabajadores de WSS y WaSH locales típicos, estos deberían tener conocimientos sobre las siguientes cuestiones (entre otras):

• Los procesos presupuestarios nacionales y locales, y cómo fundamentar cabalmente las solicitudes de asignaciones oficiales.
• Nociones básicas de contabilidad, gestión financiera, control de existencias y administración de personal.
• Presentación de propuestas de proyectos a donantes externos y ONG.
• Conducción de consultas y otros procesos con los interesados directos.
• Conocimientos acerca de la realización de encuestas sobre eventuales usuarios y clientes para determinar sus necesidades y preferencias.
• Cuestiones pertinentes a intercambios de ideas con otras profesiones estrechamente vinculadas, especialmente en materia de educación, salud pública y agricultura.
• Cuáles empresas privadas locales están en condiciones de incorporar la prestación de los servicios, cuáles son sus posibles contribuciones, y cómo pueden ser conducidas, contratadas y reglamentadas.

En un mundo justo e ideal, quienes poseyeran esos conocimientos prácticos deberían ser remunerados a cuerpo de rey; pero en realidad, lo más probable es que reciban míseras remuneraciones.

Enlaces

• La Iniciativa de Agua de la UE contiene materiales pertinentes, entre ellos una útil guía
• El Servicio de Agua de la UE: (europeaid-water-facility@ec.europa.eu)
• El Programa de Agua y Saneamiento