Toutes les sociétés ont besoin de leurs propres renseignements et de leurs propres experts pour appuyer les processus de changements et de développement. La mondialisation permet de recourir à des contacts et à des appuis internationaux, mais pour orienter leurs efforts de développement et pour que ces efforts aboutissent, les pays doivent disposer d’une expertise interne, à savoir de gens et d’organisations qui comprennent bien la société et qui sont capables d’y apporter des changements.

Il émerge, dans la plupart des pays en développement, un « secteur de services d’appui au renforcement des capacités », qui réunit de grandes ONG, des firmes de consultance, des institutions semi-publiques telles que des établissements de formation et de recherche, et des consultants indépendants. Nous appelons ces entités et individus des renforceurs de capacités locaux (RCL).

Qu’est-ce qu’un RCL ?

Il n’existe pas de définition précise des RCL. Nous désignons par là, dans le présent article, les entités qui appuient le renforcement des capacités et qui sont originaires du pays ou de la région où elles fournissent leurs prestations. Les RCL peuvent intervenir au niveau local, sous-national, national ou même régional. Ils emploient divers moyens et techniques : formation, conseils de développement organisationnel, conseils stratégiques, facilitation et encadrement, élaboration de politiques et apprentissage organisationnel. Dans l’idéal, l’application de ces techniques s’appuie sur la connaissance du secteur d’intervention concerné. Les RCL travaillent seuls ou en association avec des collègues ou partenaires. Certains sont également affiliés à des firmes de consultance ou à des ONG internationales.

De récentes déclarations de politique internationale, telles que le Programme d’action d’Accra de 2008, rappellent la nécessité de mieux employer et de stimuler l’expertise du Sud en matière de renforcement des capacités. Cependant, les études de cette expertise endogène restent remarquablement rares.

Quel est l’environnement des RCL ?

Afin de mieux comprendre les RCL, avec le concours de l’ODI, la SNV s’est attachée à analyser leur situation dans cinq pays : le Cameroun, le Monténégro, le Pérou, la Tanzanie et le Viet Nam. Nous nous sommes penchés sur ce que nous commençons à appeler « l’environnement des services » de renforcement des capacités locales, pour comprendre le rôle des divers acteurs, leurs modalités d’intervention et les interactions demande-offre-financement qui semblent orienter leurs interventions.

Nous entendons par « environnement des services » les composantes commerciales et non commerciales du système d’appui. Conformément à l’orientation de la SNV sur les acteurs sous-nationaux, l’étude s’est concentrée sur la réponse aux besoins de renforcement des capacités apportée par le secteur émergent des RCL dans les provinces, les districts et les communautés. Nous avons examiné la nature des organisations qui fournissent leur appui, les modèles de financement, les types d’appui ou de services fournis et les relations réciproques entre la demande et l’appui.

Contextes nationaux

Le contexte général des cinq pays étudiés présente des différences notables, tenant à la nature de leur économie, à leurs systèmes politiques, à leur dynamique sociale, à leurs modèles de décentralisation, etc.

Il existe au Pérou un secteur de la consultance relativement solide ainsi qu’une communauté active d’ONG de développement qui, ces dernières années, ont étendu leurs activités sur leurs territoires respectifs, les ONG effectuant davantage de travail contre honoraires et les consultants intervenant dans le cadre de programmes de développement.

On a pu constater une corrélation entre le nombre de RCL ayant statut d’entreprise privée et la taille du secteur commercial de l’économie considérée. Le secteur commercial du renforcement des capacités est ainsi relativement solide au Cameroun, avec ses industries forestières et pétrolières, et il prend rapidement de l’ampleur au Viet Nam. Le secteur des ONG est en revanche faible au Viet Nam, en raison du passé socialiste du pays, mais relativement fort au Cameroun et en Tanzanie. Les établissements semi-publics de formation et de recherche jouent un rôle important dans le renforcement des capacités au Viet Nam, un rôle notable en Tanzanie et au Cameroun, mais un rôle mineur au Pérou, dont l’économie est libéralisée.

Tendances émergentes

Malgré les différences notées ci-dessus, l’étude a constaté l’émergence de tendances semblables dans les divers pays analysés.

1. La plupart des fonds du renforcement des capacités sont alloués dans la capitale, à des programmes de niveau national.
2. La plupart des services sont conçus au niveau national par une interaction entre les bailleurs de fonds et les fournisseurs de services, loin des besoins des clients au niveau local.
3. Les fournisseurs d’appui au renforcement des capacités sont concentrés dans une ou deux villes; au niveau sous-national, on trouve de petites ONG ou des programmes à financement temporaire.
4. S’agissant du type de services, la norme est la formation selon des modules standard, alliée à des conseils techniques et à la gestion de projets; les services plus avancés sont rares.
5. Il existe un vaste écart en matière de connaissances entre les acteurs de niveau national et de niveau local, en rapport avec les connaissances sur le renforcement des capacités professionnelles et sur le « marché » des services et des financements liés au renforcement des capacités en particulier.
6. S’agissant des prix, le renforcement des capacités sous sa forme actuelle est un produit cher pour les clients de niveau sous-national; la plupart d’entre eux n’ont pas les moyens de payer des frais de consultants « nationaux », des indemnités de séjour, des billets d’avion, etc.
7. Les acteurs sous-nationaux n’ont pas accès au marché du renforcement des capacités, marché peu transparent et où la qualité des services varie considérablement.

Ces tendances, clairement discernables, peuvent être décrites comme des phénomènes systémiques créés et entretenus par les modalités de fonctionnement du système d’aide et des sociétés en développement.

Multiplicité des acteurs et des tarifs

Les environnements de services sont de nature hybride, englobant des acteurs des secteurs associatifs, privé et semi-public. Les financements proviennent de multiples sources : ONG internationales, secteur privé, gouvernement et donateurs. Certains RCL interviennent tantôt sur le marché commercial et tantôt sur le marché subventionné. Les ONG et les entités commerciales ou semi-publiques emploient souvent les mêmes types de financements. Il n’est pas rare que des entités de différents statuts juridiques s’associent pour opérer dans cet environnement hybride. Si les segments de marché sont distincts, les diverses formes de financements se chevauchent et forment un marché et un environnement global de services.

Il existe d’énormes différences de prix. Au niveau national, il est normal de payer les firmes et les ONG de 100 à 350 dollars EU par jour et davantage pour les travaux spécialisés. Certaines ONG internationales paient leurs consultants préférés de 250 à 350 dollars EU par jour. Au niveau sous-national et local, les clients n’ont donc pas les moyens, eux, d’engager ces consultants. Les tarifs locaux sont plafonnés à 100 dollars EU par jour environ et sont généralement de bien moins. Beaucoup d’ONG locales dépendent entièrement d’un seul grand donateur ou d’un projet et n’emploient qu’une ou deux personnes jusqu’à ce qu’elles trouvent le donateur suivant.

Des choix limités, une demande croissante

On voit s’accroître la demande de services de renforcement des capacités de qualité. Le concept des prestations de services peut contribuer au problème. L’appui consiste en majorité en des sessions de formation ou des ateliers relativement isolés, sans grande attention aux activités visant à induire des changements à long terme au niveau local.

En outre, le nombre de fournisseurs d’appuis disponibles dans un secteur ou un domaine thématique donnés au sein d’un pays est généralement des plus limités (souvent de trois à huit) et les clients nationaux et internationaux exigent souvent d’eux un répertoire de prestations standard. Durant les tables rondes organisées dans les cinq pays dans le cadre de l’étude, plusieurs participants ont exprimé le désir d’innover et de réfléchir davantage à la diffusion extérieure. Mais le temps et les ressources disponibles pour ce faire sont très limités.

Par ailleurs, les clients se font plus exigeants, même au niveau local. Comme l’a noté le maire d’une commune du sud du Cameroun : « Une formation ou une intervention technique ponctuelles ne suffisent pas. Si je veux que mon service des eaux fonctionne mieux, j’ai besoin que quelqu’un travaille avec l’équipe pendant un certain temps, examine la qualité des pratiques, les dirigeants, l’interaction avec les clients, l’organisation interne. Mais il n’est pas facile de trouver ce genre d’appui, pour des raisons financières comme pour des raisons techniques. »

Les ressources financières substantielles étant concentrées dans les capitales, les fournisseurs au niveau sous-national sont principalement des ONG subventionnées et des consultants individuels pratiquant des tarifs modestes. La diffusion extérieure reste donc limitée à ce niveau, ce qui amène à se demander comment on pourrait l’améliorer. La solution se trouve-t-elle dans une augmentation du nombre de RCL qui acceptent des niveaux de rémunération abordables ? Ou vaudrait-il mieux adopter des approches plus « réseautées » et recourir à un apprentissage horizontal et entre pairs ?

Les barrières tenant aux relations et aux connaissances, qui séparent les acteurs intervenant respectivement au niveau national et sous-national, sont considérables. Il s’est avéré difficile de trouver des exemples de RCL sous-nationaux qui s’étaient vu attribuer des marchés par le gouvernement ou par des donateurs, même pour travailler dans leur région, où ils jouissent généralement d’avantages énormes du fait de leur présence, de leurs connaissances, de leurs relations et de leurs réseaux locaux, sans parler de leur efficacité par rapport au coût.

Perspectives d’avenir

La diffusion extérieure et la qualité sont des défis de taille que les niveaux de financement et les stratégies actuels ne permettent pas de relever. Existe-t-il des approches du renforcement des capacités plus efficaces ayant recours aux réseaux, aux apports de pair à pair ou à l’apprentissage horizontal ? Quels sont les problèmes à résoudre pour instaurer un environnement de services amélioré ?

• Il est essentiel de mieux appréhender les environnements des services de renforcement des capacités. L’approche de la chaîne de valeur peut être utile à cette fin, en ce qu’elle soulève une série de questions pertinentes : Comment fonctionne la chaîne de valeur de l’appui au renforcement des capacités ? Quelles sont les relations entre la demande, l’offre et le financement ? Quelle est la gamme de produits et de services utilisés et sont-ils appropriés ? Quels sont les modèles d’exécution les plus efficaces et efficients ?
• La logique du financement doit permettre aux acteurs locaux d’accéder aux fonds et de prendre les décisions correspondantes. Les processus de financement doivent favoriser les approches qui vont au-delà des formations standardisées pour obtenir des effets plus utiles au niveau local. Une attention au « courtage » des informations du marché et aux relations du marché peut aboutir à un accroissement de la transparence, de l’accessibilité et de la compréhensibilité du marché pour les acteurs locaux.
• Les apports actuels de renforcement des capacités (en particulier les modules de formation standard) ne contribuent pas nécessairement à induire des changements locaux. Des méthodes novatrices et de meilleure qualité devraient aider à élaborer et à appliquer des solutions locales plus efficaces.
• Les initiatives de renforcement des capacités doivent pouvoir faire l’objet d'un passage à l’échelle supérieure. Une option consisterait à appliquer des approches d’apprentissage entre pairs, de courtage des connaissances et de réseautage et à employer les médias modernes. Une autre serait d’adopter des méthodes qui influencent des groupes d’acteurs et non pas des clients individuels, par exemple des processus à acteurs multiples, des mécanismes de reddition de comptes et des améliorations de la chaîne de valeur.
• Il faut améliorer le perfectionnement du personnel des RCL; des appuis considérablement plus solides sont indispensables à cette fin, ainsi que de nouvelles approches et les éléments clés mentionnés ci-dessus.

Mesures stratégiques

Le renforcement des capacités peut contribuer à la réalisation des objectifs de réduction de la pauvreté. Mais les politiques et les programmes se heurtent souvent à des difficultés pour stimuler le changement au niveau local. C’est ce que l’on appelle l’écart macro-micro. Ceci s’applique aussi, la présente étude l’a montré, aux appuis apportés au renforcement des capacités. Dans la plupart des environnements, la centralisation, l’approche axée sur l’offre, la fragmentation et le manque de diffusion extérieure le confirment.

Bien qu’il émerge dans la plupart des pays une « industrie des services de renforcement des capacités », les politiques générales, les stratégies de financement et les programmes (sectoriels) n’accordent qu’une attention ponctuelle aux améliorations structurelles de « l’environnement des services ». Ceci limite l’accès aux acteurs sous-nationaux et la diffusion extérieure les visant, ce qui est peut-être l’une des grandes raisons du non aboutissement de visées ambitieuses telles que les objectifs du Millénaire pour le développement.

À la SNV, nous commençons à tirer parti des acquis de l’étude pour intervenir avec les RCL en tant que clients, sous-traitants et partenaires. Nous établissons également dans plusieurs pays des « facilités locales de renforcement des capacités ». Ces entités financées conjointement, gouvernées localement et parfois axées sur un secteur donné emploient une combinaison de financements et d’activités de courtage pour stimuler les environnements sous-nationaux afin d’assurer une convergence plus efficace de la demande de renforcement des capacités, des services d’appui et des financements.

Nous vous prions de nous faire part de vos idées sur les initiatives qui pourront favoriser l’émergence d’un secteur d’appui au renforcement des capacités solide et efficace dans les pays en développement.

Pour en savoir plus

• Repenser la coopération technique : Réformes pour renforcer les capacités en Afrique, Elliot Berg (coordinateur), PNUD, Economica, Paris, 2004