Ce numéro de Capacity.Org met en exergue un aspect pratique et spécifique du développement des capacités, à savoir ce qui est requis pour atteindre les OMD relatifs à l’eau et l’assainissement d’ici 2015. La question est examinée principalement selon le point de vue des professionnels du secteur de l’approvisionnement en eau et l’assainissement (WSS) et du secteur de l’eau, l’assainissement et l’hygiène (WaSH) à tous les niveaux (national, régional et district). Ce groupe comprend entre autres des fonctionnaires, des agents des ONG et des représentants communautaires chargés de clarifier les relations dans les différentes sphères du pouvoir.

Les gouvernements donateurs subissent des pressions politiques et morales de la part de certaines minorités bruyantes de leur électorat, aussi bien que de pop stars ou autres célébrités, pour apporter un appui financier suffisant en vue d’atteindre les OMD liés à l’eau et l’assainissement. Face à ces pressions, certains gouvernements ont pris des engagements, sans pour autant augmenter les dépenses réelles. Les gouvernements bailleurs de fonds se plaignent du manque de projets viables, des retards dans la mise en œuvre, des difficultés liées à l’insuffisante coordination avec les autres parties prenantes ou du manque de volonté politique de la part des gouvernements bénéficiaires.

Au niveau national, les ministères des finances et des ressources hydriques souhaitant affecter des fonds supplémentaires pour soutenir le développement du secteur de l’eau et de l’assainissement sont confrontés à certains obstacles, comme les retards bureaucratiques et autres blocages. Un autre aspect du problème réside dans le fait que les priorités locales ne sont pas les mêmes dans les zones rurales que dans les grandes villes, où l’accès à l’électricité et l’approvisionnement en eau potable revêtent généralement plus d’importance que les services d’assainissement. (Il s’agit du thème de l’article à la page 14 de ce numéro.) Autre problème majeur : le fait que des dizaines de donateurs et des centaines d’ONG possèdent chacun leurs propres critères et leurs propres procédures. Comme le dit la maxime, si les donateurs et les ONG ne font pas partie de la solution, ils font partie du problème.

Localement, les professionnels des secteurs WSS et WaSH concernés par la mise en œuvre à l’échelon communautaire croulent littéralement sous les messages, les exhortations et les longs discours vantant l’importance de développer les services d’eau et d’assainissement. Nul besoin de leur rappeler les avantages liés à l’amélioration des services d’approvisionnement en eau et d’assainissement dont pourraient bénéficier leurs concitoyens, qui continuent chaque jour de payer fort cher le prix de la médiocrité des services qu’ils reçoivent, que ce soit en termes de santé ou de coût financier.

Les budgets alloués par les différents départements de l’administration centrale pour les services WSS et WaSH sont souvent difficilement accessibles, ne sont pas dépensés entièrement ou sont réaffectés vers d’autres priorités locales. Dans bon nombre de pays, la décentralisation des responsabilités liées à la gestion de l’eau et l’assainissement ne s’est pas accompagnée d’un transfert, à la mesure des attentes suscitées, des pouvoirs financiers ou des capacités administratives et professionnelles.
Un récent rapport élaboré par un agent de terrain d’une ONG (dont l’identité n’a pas été révélée) souligne la situation difficile à laquelle les professionnels locaux sont confrontés sur le terrain :
« Le financement de projets d’eau et d’assainissement n’est pas une mince affaire. Le simple fait de fournir une expertise et d’engager des dépenses là où c’est nécessaire pose de réels problèmes, tant sur le plan géographique que logistique. Le financement du secteur est extrêmement fragmenté. Planification et diffusion des informations sont faiblement intégrées parmi les différents acteurs. Les procédures d’achat mises en place par le gouvernement rendent très difficile l’exécution du budget, la capacité du secteur privé pour la mise en œuvre des initiatives est très limitée et la détérioration des installations est fréquente. »

Un environnement propice

Les responsables locaux, les travailleurs communautaires et les travailleurs des secteurs WSS et WaSH sont souvent pris entre deux feux : d’un côté, les attentes concrètes de la communauté internationale et, de l’autre, des ressources administratives, professionnelles et financières particulièrement limitées.

Il faut responsabiliser les travailleurs des secteurs WSS et WaSH pour qu’ils soient en mesure d’offrir de meilleurs services. D’où l’importance de pouvoir bénéficier d’un accès plus large aux ressources et à l’acquisition des compétences nécessaires pour répondre aux demandes émanant de l’environnement dans lequel ils évoluent. Les changements à apporter ne concernent pas entièrement, ou même essentiellement, l’extension des prérogatives de ces travailleurs au niveau local – certains changements supposent que soit réformé leur environnement lui-même, par d’autres qu’eux, notamment par les plus hautes sphères de l’Etat.

Il n’est pas possible pour les travailleurs locaux œuvrant de manière isolée de développer les capacités dont ils ont besoin pour agir plus efficacement. Un environnement plus large que celui au sein duquel ils opèrent doit être considéré. « Capacité » fait référence explicitement à la notion de responsabilisation, qui peut se décliner selon les trois axes suivants :

• Réformer les relations verticales entre les travailleurs locaux et les autres, en particulier les procédures de planification, de budgétisation et d’allocation, et faciliter la circulation des ressources du centre vers les régions et les districts.
• Développer les échanges horizontaux pour permettre aux travailleurs locaux de répondre aux besoins et aux demandes de leurs clients, de leurs concitoyens et des acteurs clés à l’échelon local.
• Permettre aux travailleurs locaux de mettre en place des procédures et des institutions administratives et professionnelles pertinentes, et d’acquérir les compétences requises pour assurer une coordination optimale de leur fonctionnement. Ces attributs s’inscrivent dans le cadre d’une application générale et universelle, mais d’autres dépendent de caractéristiques spécifiques à chaque environnement de travail.

Relations verticales

L’amélioration du flux descendant des ressources passe par une réforme du processus de programmation sectorielle et des procédures budgétaires nationales, de la planification financière stratégique et des rôles respectifs du personnel intervenant dans la prestation de meilleurs services au niveau local.

Programmation sectorielle
L’efficacité de l’aide étrangère est souvent limitée en raison des efforts fragmentés des donateurs, qui peuvent exercer une forte pression administrative sur les gouvernements bénéficiaires et alourdir les coûts de transaction liés à l’aide. La programmation sectorielle, soutenue par une approche sectorielle (SWAp) de la planification, tente de répondre au problème. Cette approche est tributaire du leadership du pays ou de l’organisation bénéficiaire et implique la mise en œuvre d’un programme intégré, d’un plan d’action budgétisé et d’un processus formalisé qui a pour but d’assurer la coordination des donateurs. Elle requiert par ailleurs une harmonisation des procédures d’établissement des rapports et de budgétisation, ainsi que des pratiques de gestion des ressources financières et des approvisionnements.

Cette approche sectorielle vise essentiellement à optimiser l’utilisation des systèmes locaux pour l’élaboration et la mise en œuvre, la gestion financière et le suivi-évaluation des programmes. Les donateurs sont encouragés à utiliser les modes de financement les plus courants et à suivre les procédures habituellement applicables aux projets qui leur sont soumis, comme l’approvisionnement et les standards techniques.
L’efficacité de la mise en œuvre de l’approche sectorielle suppose qu’un ministère des finances puissant et indépendant prenne la direction des opérations, pour veiller à ce que les allocations budgétaires sectorielles ainsi que la gestion et la responsabilité financières soient assignées aux organismes les mieux placés pour assumer de telles fonctions. Par ailleurs, les gouvernements bénéficiaires seront amenés à s’assurer que leurs propres systèmes et procédures sont fiables, transparents et responsables aux yeux des donateurs.

Procédures budgétaires nationales
Le budget de l’Etat, qui intervient en complément de l’aide étrangère, demeure un élément essentiel pour assurer un financement suffisant des dépenses récurrentes annuelles et de celles en capital. Pourtant, il y a souvent un gouffre énorme entre les crédits budgétaires affectés par l’Etat et le montant des fonds réellement disponibles pour la mise en œuvre de projets. Les procédures budgétaires nationales sont nécessaires pour veiller à ce que la structure des budgets (lignes et classifications budgétaires) soit alignée sur le fonctionnement des institutions, les catégories et les fonctions stratégiques. Leur mise en place doit s’inscrire dans un effort de collaboration entre les différents acteurs concernés, afin d’octroyer les allocations budgétaires de manière plus pertinente et d’améliorer la visibilité des procédures pour les utilisateurs. Une telle collaboration peut réellement déboucher sur la mise en œuvre de systèmes d’information sectoriels pour harmoniser et aligner les budgets sur des objectifs spécifiques, des fonctions et des éléments d’appréciation des performances du secteur de l’eau et de l’assainissement, et permettrait par ailleurs d’évaluer les problèmes et obstacles que rencontrent les utilisateurs finaux dans l’accès aux fonds affectés et d’explorer les moyens de rationaliser les procédures actuelles.

Faisant suite au rapport Camdessus qui préconise la mise en place d’un système de financement plus « décentralisé » au niveau communautaire, plusieurs instances ont été créées au cours de ces dernières années, notamment la Facilité de l’UE pour l’eau et la Facilité africaine pour l’eau. Injecter des fonds à ce niveau est souvent plus efficace. Ces fonds conviennent particulièrement aux projets mis en œuvre par les ONG.

Planification financière stratégique
Le troisième processus national ayant une incidence sur le cadre d’application au niveau local est la planification financière stratégique (PFS). Le processus de PFS permet d’examiner sur le long terme les besoins financiers d’un secteur, les facteurs qui déterminent ces besoins, les principales sources de financement et l’équilibre de ces financements, ainsi que les moyens nécessaires pour répondre à ces besoins.

Ce processus de PFS doit être fondé sur la transparence du dialogue politique et sur une base analytique solide acceptable pour l’ensemble des parties prenantes. Il est important d’avoir un large aperçu des données sur les services WSS et WaSH existants – avec une estimation des coûts inhérents à ces services (fonctionnement, entretien et besoins de remplacement) – ainsi que des sources et des flux de financement (actuels et à venir), et une analyse des solutions alternatives futures pour la fourniture et le financement des services. L’analyse des besoins peut être réalisée au moyen d’outils tels que le modèle FEASIBLE, utilisé par l’OCDE en Europe de l’Est, dans le Caucase et en Asie centrale, et le modèle SWIFT appliqué dans le cadre du Programme eau et assainissement (PEA) de la Banque mondiale en Afrique.

Relations horizontales

Les professionnels des secteurs WSS et WaSH doivent être en mesure d’interagir efficacement avec les membres des communautés locales. Cette relation horizontale prend en compte les cinq aspects suivants : consultation entre parties prenantes, engagement communautaire, capacité à répondre à la demande, implication des organisations de la société civile et reconnaissance du rôle du secteur privé.

Consultation entre parties prenantes
D’une certaine façon, tout le monde est partie prenante du développement des services WSS et WaSH. On manifeste à certains égards un intérêt de pure forme pour les processus de consultation et de dialogue des parties prenantes, qui bien souvent sont peu concluants. (Voir l’article pages 10 et 11 du présent numéro.) Bon nombre de représentants du gouvernement viennent aux réunions des parties prenantes pour renforcer la légitimité des décisions qui ont déjà été prises. Toutefois, certaines parties prenantes peuvent être des fauteurs de troubles préoccupés avant tout par leurs propres intérêts. Les processus de planification et de gestion des services WSS et WaSH à l’échelon local doivent prendre en considération les intérêts divers, mais clairement définis, d’un large éventail d’intervenants, et les personnes invitées devront être celles qui manifestent un intérêt et un attachement véritables.
Les consultations sérieuses entre parties prenantes peuvent durer un certain temps et cela est justifié de par la valeur qu’elles apportent – et la durabilité. Le succès des réformes engagées dans le secteur de l’eau au Sénégal au cours de la dernière décennie repose sur un solide consensus construit autour de politiques et d’objectifs communs. Sur la base de ce consensus, un effort concerté des principales parties prenantes s’est concrétisé par le redressement significatif du secteur de l’eau. Un modèle financier approuvé par les parties prenantes et utilisé pour appuyer le processus itératif et participatif de planification sectorielle, qui s’est poursuivi au cours de ces dix dernières années, est apparu comme un facteur essentiel de ce succès.

Engagement communautaire
La plupart des communautés doivent assumer un niveau de responsabilité élevé en matière de services d’approvisionnement en eau. Les réseaux d’adduction et de distribution d’eau sont détenus et exploités en commun par une autorité publique, ou un prestataire de service public, qui peut être tenu(e) de rendre des comptes au niveau local. Par ailleurs, la gestion et le fonctionnement des réseaux peuvent être délégués à des agents privés, et la gestion coopérative ou communale a, dans certains cas, connu un franc succès. Dans les quartiers populaires de Manille, par exemple, l’eau est d’abord fournie en grande quantité au niveau communautaire pour être ensuite distribuée aux ménages, suivant des arrangements collectifs.

Dans le domaine de l’assainissement, un certain nombre d’initiatives bien connues reposent sur une forte participation communautaire. Dans les pays du Sud-Est asiatique et ailleurs, l’Assainissement total piloté par la communauté (CLTS) a connu un véritable succès. Cette approche, qui se fonde sur les initiatives communautaires locales, les technologies appropriées et la forte influence de l’entourage au niveau local, vise à atteindre 100 % de « latrinisation » dans les villages pour lutter contre la pratique dominante de la défécation en plein air. En outre, la planification et la mise en œuvre du système d’égouts condominiaux, développé dans certaines villes du Brésil et à Karachi, s’appuient fortement sur la participation communautaire.

Responsabilisation et capacité à répondre à la demande
Une corrélation perceptible existe entre la qualité des services fournis et l’attitude des fournisseurs à l’égard des populations desservies. Dans des systèmes dominés par une mentalité normative et technocratique, les utilisateurs sont rarement consultés sur les services qui leur sont fournis, ni impliqués de près ou de loin dans le processus décisionnel concernant leur mise en œuvre. En d’autres termes, les fournisseurs ne sont quasiment pas responsables et redevables devant leurs clients, et le concept de client « utilisateur » (avec choix et pouvoir d’achat) des services WSS et WaSH pourrait constituer une étape décisive. Mais, à mesure que les services se développent, les consultations et les contacts avec les clients potentiels deviendront plus étroits. La capacité à répondre à la demande a tendance à devenir le paradigme dominant pour le secteur de l’assainissement, notamment, et succède ainsi à une logique de l’offre et une fixation sur les équipements matériels.

L’implication des organisations de la société civile (OSC)
Dans les zones rurales et périurbaines des pays en développement, une grande majorité des programmes WSS et WaSH est mise en œuvre en collaboration avec les organisations de la société civile, telles que les ONG, les organisations communautaires, les groupes religieux, les institutions caritatives et autres organismes philanthropiques. Les ONG les plus importantes sont généralement d’origine étrangère, mais la plupart ont le sentiment d’être véritablement « parties prenantes » aux projets locaux et assurent un appui au financement décentralisé des donateurs (par exemple, elles ont été les principales bénéficiaires des fonds attribués par la Facilité de l’UE pour l’eau).

Les OSC peuvent opérer dans des régions où les instances officielles du gouvernement sont peu représentées. Elles participent activement aux programmes (notamment l’assainissement) qui ne sont pas officiellement considérés comme étant prioritaires. En règle générale, les OSC sont des opérateurs flexibles capables de s’adapter spontanément aux situations rencontrées et de former des partenariats privilégiés avec les autres institutions locales, le cas échéant. Leurs agents sont souvent capables de travailler dans des situations considérées comme stigmatisantes pour les fonctionnaires ou les organismes donateurs officiels. Par ailleurs, les projets mis en place par les OSC peuvent donner de bons résultats mais ne peuvent être ni répliqués, ni améliorés. En Ethiopie, le Programme environnement et approvisionnement en eau en milieu rural, mené dans la région Amhara et financé par l’Agence finlandaise de développement international (FINNIDA), a été l’un des projets les plus réussis dans ce domaine. Ce programme, basé dans une région isolée, est peu tributaire des systèmes administratif et financier de l’Etat. Il est fortement orienté vers la demande et la population locale participe activement à son exécution. En outre, il bénéficie de contributions financières substantielles de la part des participants et utilise une banque de microfinance locale pour gérer ses fonds.

Un autre problème potentiel auquel les OSC sont confrontées tient à la fragmentation des efforts consentis par l’administration et les professionnels. Les pouvoirs publics et les ONG doivent faire un choix difficile : utiliser les circuits officiels pour affecter les ressources afin de renforcer la durabilité et d’accroître les revenus, ou permettre le lancement d’un grand nombre de projets et programmes semi-autonomes, dont la plupart sont susceptibles de donner de bons résultats à leur sens, mais apporteront peu en termes de capacités collectives.

Collaboration avec le secteur privé à l’échelon local
Nombre de plans ne mentionnent pas ou minimisent le rôle des individus ou des entreprises qui font des profits. Cela est peut-être dû à l’influence de facteurs culturels – les fonctionnaires et les agents des ONG n’évoluent pas dans le même monde que les chefs d’entreprise – ou purement et simplement à une hostilité idéologique. En réalité, la participation « à titre privé » est inévitable, qu’il s’agisse d’efforts « en nature » consentis par les ménages eux-mêmes ou de personnes vendant de l’eau aux voisins, de petites entreprises, d’artisans et d’opérateurs locaux, etc. Il conviendrait notamment de prendre en compte le rôle essentiel des petits réseaux de distribution d’eau, qui pourraient dorénavant faire partie intégrante de la solution.

Renforcer la capacité des institutions locales
Les responsables et les travailleurs des secteurs WSS et WaSH ont pour mission d’assurer la fourniture de services aux communautés locales. Ils doivent pouvoir s’appuyer sur des institutions efficaces et doter à cet effet leur personnel des compétences appropriées. Une interaction bidirectionnelle apparaît : les institutions sont façonnées par les personnes qui y travaillent, lesquelles sont à leur tour affectées par leur milieu institutionnel.

Les institutions sont très spécifiques au contexte, mais, pour occuper une place de choix dans les relations horizontales et verticales décrites précédemment, elles requièrent un certain nombre de qualités communes : une capacité à répondre à la demande, une éthique du travail collaboratif, une certaine flexibilité et assez d’inventivité pour faire face aux conséquences d’événements imprévisibles, une autorité suffisante au sein de la communauté locale et auprès de leurs pairs, un cadre de responsabilité axée sur les résultats, une capacité à affronter l’avenir, etc.

En admettant que tout cela représente de manière précise l’environnement institutionnel au sein duquel ils évoluent, les responsables et les travailleurs locaux des secteurs WSS et WaSH devront s’interroger sur les aspects suivants (entre autres) :

• Les procédures budgétaires nationales et locales, et comment apprécier le bien-fondé des allocations officielles.
• Les principes de base de la comptabilité, de la gestion financière, du contrôle des stocks et de la gestion du personnel.
• La présentation des propositions de projets aux donateurs externes et aux ONG.
• La gestion des processus de consultation entre parties prenantes.
• Les compétences requises pour identifier et évaluer les utilisateurs et les clients potentiels, en vue de déterminer leurs besoins et leurs préférences.
• Les questions pertinentes portant sur les discussions avec les autres professionnels liés au secteur, notamment dans l’éducation, la santé publique et l’agriculture.
• Quelles sont les entreprises privées locales susceptibles de contribuer au développement du secteur, quel est leur potentiel, comment les gérer, les réglementer et quels projets leur confier.

Dans un monde juste et idéal, au regard de leurs compétences, ils devraient être payés comme des rois. En réalité, il est plus que probable qu’ils soient rémunérés comme des indigents.

Liens

• L’Initiative de l’UE pour l’eau contient de la documentation pertinente, y compris un guide très utile, intitulé Financer les infrastructures et les services de l’eau : un guide introductif pour les praticiens dans les pays en développement
• Facilité UE pour l’eau (europeaid-water-facility@ec.europa.eu)
• Programme eau et assainissement