Dans bien des cas, les pouvoirs publics ne parviennent pas à mettre en place les services publics appropriés, en particulier les services dont ont besoin les populations pauvres. Certains reconnaissent sans doute l'importance des prestataires non étatiques qui remédient à ces lacunes, et la nécessité de collaborer pour améliorer les services. Mais les autorités créent-elles un environnement propice au partenariat ? Pour répondre à cette question, une équipe de chercheurs dirigés par l'université de Birmingham (R-U) a étudié le rôle de nombreux prestataires dans le domaine de la santé, de l'éducation, de l'eau et de l'assainissement dans six pays : Bangladesh, Inde, Malawi, Nigeria, Pakistan et Afrique du Sud.

Les prestataires non étatiques de services de base, qui incluent des sociétés à but lucratif, des entrepreneurs locaux, des praticiens indépendants, des organisations et des ONG communautaires et religieuses, ont beaucoup à offrir. Les prestataires non étatiques de services destinés aux populations pauvres sont importants dans les six pays couverts par la recherche, excepté en Afrique du Sud où le secteur privé sert un petit segment de la population, celui des nantis.

Si la qualité des services peut considérablement varier, il serait inexact d'affirmer que les pauvres choisissent de recourir aux prestataires non étatiques simplement parce qu'ils ne peuvent pas accéder aux services publics. Les études réalisées au Pakistan montrent que les usagers sont davantage satisfaits des prestataires non étatiques que des services publics dans le domaine de la santé, de l'éducation et de l'approvisionnement en eau. De même, au Nigeria, de nombreux usagers préfèrent recourir aux prestataires non étatiques de services de santé parce qu'ils présentent souvent des avantages pratiques, qu’ils sont plus prévenants et moins chers que les prestataires travaillant pour l'État.

Un environnement propice

Les partenariats nécessitent, au minimum, des politiques qui permettent aux prestataires non étatiques de s'établir et de fonctionner. Aujourd'hui, la plupart des gouvernements ont officiellement adopté des politiques qui cautionnent la prestation de services non étatiques. Dans la pratique toutefois, il est fréquent que les initiatives de ce type recueillent un faible soutien. De nombreux prestataires non étatiques opèrent dans un environnement incertain : modifications des politiques, statut juridique mal défini. Leurs relations avec les autorités sont généralement teintées d'ambivalence et de méfiance réciproque, découlant de l’incertitude et de la rivalité. Cette situation est sous-tendue par une véritable lutte pour le « territoire » et pour la maîtrise des rares ressources financières.

Les six pays objet de l’étude ont connu de nombreux changements dans leur environnement politique. Le Nigeria et le Pakistan ont été le théâtre de changements radicaux : de la prise de contrôle par l'État à la stimulation des partenariats en passant par le déclin des services publics et le développement des prestataires privés. À l'autre extrême, les gouvernements sud-africains de l’après-apartheid ont réussi à renforcer les services publics gérés par l'État tout en encourageant les prestataires non étatiques à opérer parallèlement au secteur public pour fournir des services aux pauvres.

Les paragraphes suivants montrent comment les autorités des six pays s'engagent avec le secteur non étatique dans un dialogue politique et dans le développement de cadres réglementaires, facilitent des services non étatiques et sous-traitent des services.

Le dialogue politique

Les bailleurs, la Banque mondiale et les agences onusiennes préconisent depuis longtemps les partenariats entre les autorités étatiques et les prestataires de services du secteur privé. Ils font valoir les rôles complémentaires de ces différents acteurs dans l'amélioration de l'accès aux services et de la qualité de ces services. À ceci s'ajoute le « dialogue politique » officiel grâce auquel tous les acteurs participent à l'élaboration de la législation, des normes, des règlements et des systèmes d’appui. Les instruments conçus par les bailleurs, tels que les stratégies de réduction de la pauvreté, l'agenda de l'éducation pour tous, et les approches sectorielles nationales ont créé des cadres permettant un dialogue politique plus ouvert.

Les études par pays montrent que les possibilités de dialogue officiel ont augmenté. Dans la pratique toutefois, ces nouvelles rencontres, plus ouvertes, sont souvent limitées sous trois aspects. Premièrement, elles se déroulent généralement au stade de la conception des grandes orientations et non suivant un processus continu d’interaction au cours de la mise en œuvre. Deuxièmement, la participation des prestataires non étatiques à ce dialogue est souvent restreinte. Troisièmement, les rencontres rassemblent le plus souvent de grandes ONG ayant la capacité d’être représentées, ou des ONG de défense des droits des pauvres. Dans de nombreux cas, de grandes ONG ont tiré avantage des processus des bailleurs pour engager le dialogue et exercer des pressions. Certains prestataires de services ont créé des associations fédératrices qui représentent leurs intérêts, mais les organisations citoyennes et les entrepreneurs locaux y sont rarement représentés, pour ne pas dire jamais.

Les cadres réglementaires

La réglementation contient le fondement qui permet d’interdire, d’autoriser ou de décourager les prestataires de services non étatiques. En gros, on peut répartir les règlements en deux catégories : ceux qui visent à supprimer les activités non étatiques, et ceux qui incitent à agir plus efficacement. L'étude effectuée a mis en évidence une réalité complexe. Il arrive que les autorités préconisent les partenariats mais qu’elles mettent en place des réglementations leur mettant des bâtons dans les roues. Toutefois, ces réglementations sont rarement vraiment appliquées. Ce genre de situation engendre une grande incertitude qui oblige les prestataires non étatiques à opérer sans aucune sécurité et sans incitations à investir.

Les systèmes de suivi et de contrôle de la qualité de la performance des prestataires de services sont largement absents dans les pays couverts par l'étude, excepté en Afrique du Sud. En revanche, ces pays appliquent des critères d'admission qui limitent l'autorisation officielle d’exercer des activités et donc également d'accéder aux marchés, aux subventions et aux ressources des bailleurs. Mais ils mettent rarement en place des critères permettant d'évaluer la performance opérationnelle. Les prestataires non étatiques agréés peuvent alors exercer leurs activités quelle que soit la qualité de leurs services, et ceux qui ne sont pas agréés continuent de les exercer de toute manière. Cependant, les études de terrain ont révélé quelques cas intéressants de réglementations gouvernementales et certaines formules efficaces, telles que l'agrément externe, le franchisage et le contrôle communautaire.

Faciliter les services des prestataires non étatiques

Les chercheurs ont relevé quelques exemples d'appui gouvernemental aux prestataires non étatiques, sous la forme, par exemple, de ressources financières, de formations, de conseils techniques, ou de mobilisation des populations. Lorsqu’une facilitation de ce type fonctionne efficacement, elle est souvent financée par des bailleurs et gérée non par les pouvoirs publics mais par de grandes ONG. Ceci n'est pas surprenant puisque la plupart des prestataires non étatiques exercent leurs activités malgré les pouvoirs publics ou bien en leur absence.

Lorsqu'ils entreprirent cette étude, les chercheurs constatèrent un grand étonnement des deux bords à l'idée que les autorités puissent faciliter le développement du secteur non étatique. Les prestataires non étatiques ont tendance à éprouver de la méfiance et du scepticisme à l'égard des pouvoirs publics, tandis que ces derniers pensent généralement que toute ressource ou aide disponibles devraient être destinées aux services de l'État. Dans de nombreux cas où l'aide des bailleurs a été acheminée par le gouvernement vers des ONG ou des organisations communautaires, un certain mécontentement s'est manifesté des deux côtés. Les agences étatiques rechignent à partager les enveloppes financières et les organisations bénéficiaires craignent que les ressources soient mal gérées ou détournées. Néanmoins, dans certains cas, des ressources gouvernementales ont permis à des prestataires non étatiques d’assurer des services auprès de populations pauvres, sans que les bailleurs dirigent les opérations.

En général toutefois, il ressort des études effectuées dans les six pays que les grandes ONG sont plus à même que les pouvoirs publics de fournir des prestations de services à l'échelon local. Certaines ONG ont même réussi à établir des relations de confiance dans la durée avec les populations. Les bailleurs ont souvent choisi de financer des services par l'intermédiaire d’ONG, à la suite de mauvaises expériences avec le financement par l'intermédiaire des pouvoirs publics. Dans les pays asiatiques, les grandes ONG nationales opèrent souvent en tant qu’intermédiaires entre les bailleurs ou les pouvoirs publics et les populations, par le truchement d’organisations locales affiliées. Certaines ont piloté des types de prestations de services qui ont ensuite été adoptés et reproduits par les pouvoirs publics (voir encadré).

Passer des contrats avec des prestataires non étatiques

Dans tous les pays, les contrats ou accords conclus dans les divers secteurs de services vont des plus imprécis aux plus contraignants, peuvent avoir un caractère hiérarchique ou au contraire coopératif prononcé, et peuvent prévoir l'autonomie ou la dépendance financière du prestataire non étatique. Encore une fois, les expériences réussies sont plutôt rares.

• Les accords imprécis mais hiérarchiques, aux termes desquels les pouvoirs publics confient l'exécution de travaux à un prestataire non étatique, à des conditions mal définies. Ce type d'accord a parfois permis d’améliorer des services et d’en réduire le coût, mais il ne favorise pas la surveillance appropriée.
• Les accords imprécis, à caractère coopératif, dans lesquels le rôle des pouvoirs publics et celui des prestataires non étatiques sont supposés être complémentaires. Toutefois, les obligations des parties ne sont pas clairement déterminées. Ce type d'accord génère généralement la méfiance et l’instabilité dans la prestation de services.
• Les conventions contractuelles précises, qui fixent dans les formes les obligations et les responsabilités des pouvoirs publics et des autres prestataires. Ces accords peuvent se révéler satisfaisants lorsqu’une confiance mutuelle règne entre les partenaires, et que les capacités de suivi sont suffisantes.
• Les partenariats coopératifs, dans lesquels les pouvoirs publics et les prestataires non étatiques se trouvent sur un pied d’égalité, ont un rôle clairement spécifié, et apportent des contributions financées séparément à la prestation de services. Il peut s'agir de co-entreprises, basées sur des accords en bonne et due forme (protocole d'accord ou contrat) entre organisations, ou d'accords de coproduction, reposant sur des accords informels entre prestataires de services et populations. Ces partenariats ont toutes chances d'être pérennes puisqu'ils peuvent être étendus et reproduits à l'aide de partenariats coopératifs supplémentaires, ce qui évite de créer de nouvelles organisations.

Améliorer la collaboration

L'intervention des prestataires non étatiques de services de base est souvent une réalité incontournable de la vie dans les pays en développement, autant pour les pauvres que pour les moins pauvres. À certains égards, les préoccupations des bailleurs concernant l'extension des services semblent un peu déplacées. Les prestataires non étatiques comblent déjà de nombreuses lacunes en matière de services, au plan de la quantité sinon de la qualité. Tant que les pouvoirs publics ne sont pas en mesure de fournir des services publics plus étendus et de meilleure qualité, il faut améliorer leur collaboration avec les autres prestataires.

Il ne suffit pas que les bailleurs cherchent à obtenir des déclarations de politique générale des gouvernements indiquant leur volonté de collaborer avec le secteur non étatique. Il est facile de faire ce genre de déclaration. Dans la pratique, le dialogue officiel associe souvent de grandes ONG à l'élaboration des politiques. Les prestataires directs de services aux pauvres (organisations communautaires, petites ONG et entrepreneurs) en sont généralement exclus. Il manque l'engagement effectif entre les gouvernements et le secteur non étatique au plan opérationnel. C’est à ce niveau que la méfiance et la rivalité passées compromettent généralement les intentions.

Malgré certains cas de réglementation gouvernementale efficace (en faveur des services), on peut conclure dans l'ensemble que la réglementation fonctionne seulement lorsque les organismes de contrôle disposent de l’information adéquate, de la capacité à appliquer les normes, qu'ils ne reçoivent pas d'incitations à supprimer les prestataires non étatiques, et que les prestataires bénéficient d'incitations à respecter les règles. La réglementation est souhaitable uniquement lorsqu’elle porte non pas sur le contrôle des intrants des services mais sur le suivi et le soutien de la qualité des produits. Il est indispensable de déployer des efforts pour accroître la sensibilisation et améliorer la capacité de réglementer dans ce sens. Au lieu d'appliquer une réglementation gouvernementale, on peut, surtout lorsque les capacités et les connaissances sont limitées, recourir à l'agrément externe, à la réglementation externalisée, en offrant des franchises pour des services locaux à des ONG et à des sociétés privées de bonne réputation ; on peut également mettre en place un suivi communautaire.

Les gouvernements peuvent créer un environnement propice aux prestataires non étatiques à un niveau très large, en fixant des cadres légaux stables et en leur donnant accès aux subventions. Mais pour ce qui est de travailler avec les populations et d'adopter une attitude positive face aux réalités locales, le modèle le plus probable est celui des grandes ONG servant d'intermédiaires entre le gouvernement et les bailleurs d'un côté et les ONG locales et les organisations communautaires de l'autre.

Les accords contractuels précis entre le gouvernement et les prestataires non étatiques posent la question de la capacité du gouvernement de rédiger et d'appliquer des contrats. Ils contribuent aussi à écarter les prestataires locaux, peu structurés, qui revêtent souvent une très grande importance pour les populations démunies. Par ailleurs, les partenariats très peu structurés sont source de confusion et de conflits au sujet des rôles et des responsabilités. Les partenariats coopératifs (coentreprises associant gouvernement et prestataires non étatiques, accords de coproduction entre prestataires et usagers) offrent la possibilité de définir clairement le rôle des partenaires sans subordonner l'un à l'autre. Ils permettraient l'extension des prestations de services organisées, non pas en créant de nouvelles organisations mais en développant des modèles reproductibles de collaboration efficace.

Liens

Comité pour le progrès rural du Bangladesh (BRAC)

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