Los gobiernos de muchos países no proporcionan servicios públicos adecuados, particularmente a las comunidades pobres. Algunos pueden reconocer la importancia de las entidades no estatales para subsanar los déficits, así como la necesidad de colaborar para mejorar los servicios, pero, ¿están esos gobiernos creando ámbitos propicios para una cooperación exitosa? A fin de responder a esta pregunta, investigadores conducidos por la University of Birmingham, Reino Unido, examinaron una amplia gama de fuentes de servicios de salud, educación, abastecimiento de agua y saneamiento en seis países: Bangladesh, India, Malawi, Nigeria, Pakistán y Sudáfrica.

Las entidades no estatales que prestan servicios básicos, inclusive compañías comerciales, empresarios locales, profesionales individuales, organizaciones comunitarias y confesionales y ONG, tienen mucho que ofrecer. En los seis países estudiados, las entidades no estatales que prestan servicios a comunidades pobres son importantes en todos, salvo Sudáfrica, donde el sector privado sirve a un grupo pequeño y adinerado de la población.

En Nigeria y Malawi, las misiones cristianas proporcionan un 60% y 37% de los servicios de salud, respectivamente. Las organizaciones confesionales administran la mayoría de las escuelas en Malawi. En Asia, las pautas son similares. En el sector de salud predominan las entidades no estatales; y en el de abastecimiento de agua y saneamiento sus servicios benefician mayormente a los pobres y a quienes viven en zonas sin servicios públicos, mientras que ofrecen servicios de salud y educación a sectores más amplios de la población. En los seis países, salvo Sudáfrica, tanto los pobres como los ricos usan servicos no estatales de salud y educación.

Si bien hay grandes variaciones en la calidad de los servicios, no debe presumirse que los pobres optan por las entidades no estatales simplemente porque carecen de acceso a servicios públicos. En el Pakistán, las encuestan muestran que los usuarios están más satisfechos con sistemas no estatales de salud, educación y abastecimiento de agua que con los servicios públicos. También en Nigeria, muchos usuarios prefieren servicios no estatales de salud, que suelen ser más accesibles y baratos y ofrecer mejor trato que los servicios estatales.

El marco de políticas

Las alianzas requieren, como mínimo, un marco de políticas que posibilite el establecimiento y el funcionamiento de las entidades no estatales. Actualmente, los gobiernos, en su mayoría, han adoptado políticas oficiales de apoyo a los servicios no estatales. No obstante, en la práctica suele haber poco apoyo para tales iniciativas. Muchas entidades no estatales funcionan en un ámbito incierto, en que hay frecuentes cambios de políticas, o tienen una situación jurídica poco clara. Con frecuencia, la relación con el gobierno está contaminada por ambivalencia y desconfianza mutua, a raíz de cambios en las políticas y rivalidades. Subyacentes a esa situación hay verdaderas luchas por ganar “territorio” y control de los escasos recursos financieros.

En los seis países hubo numerosos cambios en las políticas. Los más radicales ocurrieron en Nigeria y el Pakistán: desde expropiaciones, deterioro de los servicios públicos y aumento de servicios privados, hasta la promoción de alianzas. En el otro extremo, en Sudáfrica, los gobiernos posteriores al apartheid han logrado mayormente fortalecer los servicios públicos estatales, alentando al mismo tiempo a las entidades no estatales a funcionar como complemento del sector público en los servicios prestados a los pobres.

A continuación se reseñan las maneras en que los gobiernos de los seis países entablan diálogos de políticas con el sector no estatal, en la formulación de marcos reglamentarios y en la facilitación y la contratación de entidades no estatales para que presten servicios.

Diálogo de políticas

Los donantes, el Banco Mundial y los organismos de las Naciones Unidas vienen exhortando desde hace tiempo a que se entablen alianzas entre los gobiernos y las entidades no estatales, dado que ambos sectores pueden tener funciones complementarias en cuanto a mejorar el acceso y la calidad de los servicios. Un aspecto asociado es el “diálogo oficial de políticas” en que todos los interesados directos participan en la elaboración de leyes, normas, reglamentos y sistemas de apoyo. Los instrumentos normativos inspirados por los donantes, como las Estrategias para la eliminación de la pobreza, el programa de Educación para todos y los enfoques sectoriales a nivel nacional, han creado marcos más amplios para entablar diálogos de políticas.

Los estudios por países indican que realmente aumentaron las oportunidades de diálogo oficial. Pero en la práctica, esos nuevos encuentros más abiertos suelen quedar limitados de tres maneras. Primeramente, tienden a realizarse sólo en la etapa de formulación de políticas, y no como interacciones continuas durante la etapa de ejecución. En segundo lugar, el involucramiento en ese diálogo de las entidades estatales suele ser limitado. En tercer lugar, dicho diálogo incluye mayormente a importantes ONG capaces de representarse a sí mismas, o a los promotores de los derechos del pobre. En muchos casos, importantes ONG han aprovechado los mecanismos de los donantes para iniciar el diálogo y obtener influencia. Algunas entidades de servicios han establecido asociaciones federativas que representan sus intereses, pero en ellas raramente, o nunca, hay una presencia de las organizaciones comunitarias o los empresarios de nivel local.

Marcos reglamentarios

La reglamentación proporciona las bases sobre las que se prohíbe, se permite o se alienta el funcionamiento de entidades no estatales que prestan servicios. En general, hay dos tipos de reglamentación: las que tienden a suprimir las actividades no estatales, y las que promueven operaciones más eficientes. La investigación constató una realidad compleja. A veces, los gobiernos aparentan propiciar la colaboración pero formulan reglamentaciones que la suprimen, aunque raramente las aplican. Esto crea una situación de incertidumbre en que las entidades no estatales funcionan sin seguridad ni incentivos para realizar inversiones.

En todos los países estudiados, salvo Sudáfrica, están casi ausentes los sistemas de seguimiento y control de la calidad del desempeño de quienes prestan servicios. Más frecuente es que haya normas que restringen el otorgamiento de permisos oficiales para funcionar y, en consecuencia, también el acceso a: los mercados, los subsidios y la financiación de donantes. Pero raramente establecen bases prácticas para el desempeño operacional. Una vez que las entidades no estatales son aprobadas, pueden funcionar, sea cual fuere la calidad de sus servicios, mientras las no aprobadas también siguen funcionando de todos modos. Pero los estudios detectaron algunos casos positivos de reglamentación gubernamental y también algunas alternativas eficaces, entre ellas acreditación externa, otorgamiento de concesiones y control comunitario.

Facilitación de las entidades no estatales que prestan servicios

Hay pocos casos de apoyo gubernamental a entidades no estatales mediante, por ejemplo, financiación, capacitación, asesoramiento técnico o movilización comunitaria. Allí donde esa facilitación opera eficazmente suele estar financiada por donantes y conducida, no por el gobierno, sino por importantes ONG. Esto es natural, dado que las entidades no estatales, en su mayoría, funcionan pese a las disposiciones gubernamentales o en ausencia de ellas.

Al realizar el estudio, los investigadores constataron que tanto las entidades estatales como las no estatales manifestaban extrañeza frente a la idea de que el gobierno podría facilitar el desarrollo del sector no estatal. Las entidades no estatales tienden a considerar a los gobiernos con desconfianza y escepticismo, mientras los gobiernos suelen pensar que todos los recursos y todo el apoyo deben destinarse a servicios gubernamentales.

En numerosos casos en que los donantes encauzaron por conducto de los gobiernos el apoyo a ONG u organizaciones comunitarias, se suscitó resentimiento en ambas partes. Los organismos estatales se resienten al verse obligados a desprenderse de los fondos, mientras que las organizaciones receptoras temen que los fondos estén mal administrados o corran riesgo de malversación. No obstante, en algunos casos el apoyo gubernamental ha contribuido a que entidades no estatales presten servicios a comunidades pobres, sin que los donantes hayan promovido esa solución.

Por otra parte, en general las pruebas en los seis estudios indican que las ONG importantes están en mejores condiciones que los gobiernos de apoyar la prestación de servicios a nivel local, especialmente cuando esto involucra contribuciones comunitarias a la construcción o la administración de los establecimientos. Algunas ONG han podido establecer relaciones de confianza a largo plazo con las comunidades. A menudo, los donantes han optado por financiar los servicios por conducto de ONG después de haber tenido malas experiencias en la financiación a través del gobierno. En varios países asiáticos, grandes ONG nacionales suelen actuar como mediadoras entre los donantes, o los gobiernos, y las comunidades, operando por conducto de organizaciones locales afiliadas, o han ensayado modalidades de prestación de servicios que posteriormente fueron adoptadas y duplicadas por el gobierno (véase el recuadro).

Contratación con entidades no estatales

En todos los países, los tipos de contratos o acuerdos pertinentes a todos los sectores de servicios abarcan diversos tipos de modelos, desde flexibles hasta rigurosos, y desde jerárquicos hasta colaborativos, y el proveedor no estatal puede ser financieramente autónomo o independiente. También a ese respecto, las experiencias positivas son escasas.

• Los arreglos flexibles pero jerárquicos, en que el gobierno contrata a una entidad no estatal en términos poco claros, a veces han redundado en servicios más baratos y mejores, pero sin supervisión adecuada.
• Los acuerdos flexibles y colaborativos, donde supuestamente las funciones del gobierno y de las entidades no estatales son complementarias, pero con obligaciones poco claras, tienden a suscitar desconfianza e inestabilidad en la provisión de servicios.
• Los acuerdos contractuales rigurosos, que oficializan las obligaciones y responsabilidades del gobierno y de otras entidades que prestan servicios, pueden dar buenos resultados si hay confianza mutua entre los participantes, además de suficiente capacidad de seguimiento.
• Las alianzas colaborativas, en que los gobiernos y las entidades no estatales están en un plano de igualdad, con funciones claramente asignadas, y efectúan contribuciones financiadas separadamente a la provisión de los servicios, pueden adoptar la modalidad de iniciativas mixtas, basadas en acuerdos oficiales (memorando de entendimiento o contrato) entre organizaciones, o pueden ser arreglos de coproducción, basados en acuerdos oficiosos entre quienes prestan servicios y las comunidades. Esas alianzas muy probablemente serán sostenibles, dado que pueden ser ampliadas y duplicadas mediante nuevos acuerdos de colaboración, en lugar de crear nuevas organizaciones.

Mejora de la colaboración

Los habitantes de países en desarrollo, tanto pobres como no tan pobres, suelen depender de entidades no estatales para obtener servicios básicos. En algunos aspectos, la preocupación de los donantes con respecto a “aumentar la escala” parecería algo desacertada. Las entidades no estatales ya subsanan gran parte del déficit, si no de calidad, de cantidad de los servicios. Hasta que los gobiernos puedan ofrecer servicios públicos mejores y más integrales, lo necesario es mejorar el nivel de colaboración entre ellos y las demás entidades que prestan servicios.

No basta con que los donantes soliciten declaraciones sobre políticas que indiquen que los gobiernos están dispuestos a colaborar con el sector no estatal. Tales declaraciones son fáciles de efectuar. En la práctica, el diálogo oficial suele involucrar a grandes ONG a nivel de la formulación de políticas; pero, por lo general, se excluye a quienes ofrecen servicios directamente a los pobres: organizaciones comunitarias, pequeñas ONG y empresarios. Lo que hace falta es un involucramiento eficaz de los gobiernos y del sector no estatal a nivel operacional, pues es a este nivel que la desconfianza y la rivalidad suelen frustrar el propósito de las políticas.

Si bien hay casos de reglamentaciones gubernamentales eficaces (que favorecen los servicios), en general la experiencia demuestra que tales reglamentaciones sólo dan buenos resultados cuando sus autores poseen suficiente información y capacidad para hacer cumplir las normas, y carecen de incentivos para marginar a las entidades no estatales; y cuando, a su vez, dichas entidades tienen incentivos para cumplir con las reglamentaciones. Éstas últimas sólo son positivas cuando son concisas y, en lugar de controlar los insumos a los servicios, se orientan al seguimiento y el apoyo de la calidad de los productos. Es imprescindible tratar de crear conciencia y mejorar la capacidad para formular reglamentaciones que logren dichos efectos positivos. Las alternativas a la reglamentación gubernamental, particularmente cuando hay escasa capacidad y bajo nivel de conocimientos, son: acreditación externa, reglamentación contratada externamente, otorgamiento de concesiones de servicios locales a ONG y firmas privadas de buena reputación, y supervisión comunitaria.

Los gobiernos pueden crear ámbitos propicios para entidades no estatales a un nivel muy genérico, proporcionando marcos jurídicos estables y acceso a fuentes de subsidios. Pero cuando se trata de colaborar con las comunidades y operar con sensibilidad a las realidades locales, el modelo más frecuentemente utilizado es el de grandes ONG mediadoras entre gobiernos/donantes y ONG locales/organizaciones comunitarias, ofreciendo apoyo técnico a estas últimas.

Las disposiciones contractuales rigurosas entre gobiernos y entidades no estatales reducen la posibilidad de que los gobiernos contraten el diseño y la ejecución. También tienden a excluir a entidades locales o poco estructuradas (informales) que suelen ser sumamente importantes para las comunidades pobres. Por otra parte, las alianzas excesivamente flexibles suscitan confusión y conflictos acerca de las respectivas funciones y responsabilidades. Las alianzas colaborativas —iniciativas mixtas del gobierno y entidades no estatales, y acuerdos de coproducción entre proveedores y usuarios— ofrecen la posibilidad de deslindar claramente las funciones de los copartícipes sin subordinar unos a otros. Posibilitan el aumento en la escala de la provisión organizada de servicios, no mediante la creación de nuevas organizaciones, sino desarrollando modelos de colaboración eficaz susceptibles de duplicación.

Enlaces

Bangladesh Rural Advancement Committee (BRAC)

Community Information, Empowerment and Transparency (CIET)

Development Research Centre on Citizenship, Participation and Accountability

Eldis, entidades no estatales que ofrecen servicios y educación

Governance and Social Development Resource Centre, Prestación de servicios

Self-Employed Women’s Association (SEWA), Vimo SEWA insurance

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