La reciente transformación del paradigma de desarrollo, desde la programación del ajuste estructural hacia las estrategias de reducción de la pobreza, ha creado oportunidades para que surjan redes de la sociedad civil y se integren en el ámbito de las políticas públicas. En muchos países en desarrollo, esas redes abordan hoy temas cruciales, como reducción de la pobreza, cancelación de la deuda, equidad del intercambio comercial, educación de las niñas y VIH/SIDA, y están exhortando a aumentar la transparencia y la rendición de cuentas.

La difusión de esas redes pone de manifiesto varios cambios importantes. Es evidente que las redes están aumentando en cantidad y diversidad. Su incorporación en el ámbito de las políticas públicas indica que se ha abierto un importante espacio político, hasta hace poco cerrado a lo extraestatal. También indica que se están reformando los procesos políticos y de adopción de decisiones, para incorporar a las fuerzas vivas de la sociedad civil.

Experiencias en Ghana

Ghana aprobó el marco normativo de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (PRS) en 2000, tras casi dos decenios de protestas contra el ajuste estructural, y crecientes exigencias de cambio. La PRS auguraba la apertura a la sociedad civil y al sector privado de todo el proceso de formulación de políticas públicas, desde ideación, formulación y aplicación, hasta monitoreo y evaluación. También abrió perspectivas de que, por primera vez, agentes no estatales pudieran influir sobre la formulación de políticas económicas y sociales.

Ghana finalizó la primera etapa del proceso PRSP, conducente a la Estrategia para la Reducción de la Pobreza en Ghana I (GPRS I, 2003–2005), y ha iniciado la segunda. Muchos agentes de la sociedad civil —inclusive organizaciones de base comunitaria, ONG, grupos promotores de cuestiones de género, sindicatos, asociaciones estudiantiles, institutos de investigación y grupos de reflexión— acogieron la oportunidad de participar en numerosos talleres de consulta a nivel nacional, regional y local.

Reacciones desiguales

Tras la experiencia de participar en el proceso GPRS I, las reacciones de los grupos y organizaciones de la sociedad civil fueron de tres tipos. Primeramente, “los optimistas”, quienes pensaban que los talleres de consulta les ofrecían una rara oportunidad de participar en diálogos públicos sobre cuestiones normativas, opciones y prioridades.  Pero después, muchos se mostraron insatisfechos tras comprobar que había escaso margen para un diálogo auténtico sobre cuestiones normativas y opciones disponibles, y se sintieron imposibilitados de influir sobre las decisiones.

El segundo grupo, “los cínicos”, participaron en los talleres impulsados por la curiosidad, y pronto comprobaron que el espacio para un debate crítico era bastante restringido y el proceso, insuficiente para satisfacer sus expectativas. Se profundizó su escepticismo y se retiraron del proceso de consulta.

El tercer grupo, “los exploradores” o “estudiosos”, decidieron que valdría la pena seguir participando en el proceso GPRS. Trataron de ampliar el alcance de su participación, desde la formulación de políticas hacia la puesta en práctica, en la esperanza de aprender más acerca del sistema de políticas públicas, para estar en mejores condiciones de reformarlo. Los miembros de ese grupo optaron por participar en la aplicación de la estrategia, en particular, en el monitoreo de los “productos a entregar”, para después informar sobre sus constataciones al público y a sus grupos de apoyo. De este tercer grupo surgieron las redes y concatenaciones relacionadas con la GPRS.

Enfoques cambiantes

Taschereau y Bolger (2005) nos recuerdan que las redes son diversas formas de organización que vinculan capacidades de individuos y grupos a fin de intercambiar ideas, generar conocimientos y movilizar la acción colectiva. Surgen cuando varias organizaciones o individuos independientes reconocen la necesidad de colaborar y adoptar decisiones conjuntas. Así, comienzan a actuar como entidades coherentes para abordar más eficazmente las cuestiones de desarrollo en ámbitos dinámicos, complejos y plenos de desafíos.

El surgimiento de redes y concatenaciones en Ghana corrobora claramente las opiniones de esos y otros analistas (véase recuadro).  El proceso PRSP presentaba complejidades en su temario de reforma y en la manera de movilizar e involucrar a diversos grupos de la sociedad civil, especialmente durante la etapa de consultas. Por otra parte, la alta tasa de renovación de participantes suscitó relaciones imprevisibles entre sociedad civil y Gobierno.

En otro sentido, el proceso GPRS, como interfaz entre el Gobierno y la sociedad civil, también fue problemático para todos los participantes. Durante más de cuatro decenios no hubo interacción entre funcionarios públicos y agentes de la sociedad civil en un marco democrático, ni tampoco sistemas o mecanismos para promover y mantener un constructivo diálogo de políticas. En consecuencia, se necesitaban y se necesitan con urgencia nuevas reglas de desempeño y nuevos procedimientos de participación.

Complejidad

Es bien posible que la complejidad del proceso PRSP esté estimulando el avance hacia establecer redes y concatenaciones. Esta complejidad es evidente a dos niveles: la gran cantidad de miembros de las redes, y los disímiles programas y actividades de agentes estatales y no estatales en relación con el proceso de políticas públicas.

En un primer nivel, las redes surgidas recientemente en Ghana no son ni “redes exclusivas de conocimientos” constituidas por grupos de reflexión, ni “comunidades de práctica”. Suelen estar integradas por una amplia gama de individuos y organizaciones que aportan capacidades (de alto o bajo nivel técnico) y recursos, inclusive finanzas, ideas, cultura, experiencias y competencias técnicas, todo lo cual define la fortaleza colectiva de cada red.

Empero, esas capacidades recientemente conglomeradas tal vez no estén listas para su uso y con frecuencia deben ser moldeadas y adaptadas a la acción colectiva, lo cual insume tiempo y requiere cultivar la confianza y definir las normas de la acción colectiva. También requiere armonizar estilos de liderazgo, valores, incentivos, motivaciones, niveles de legitimidad, relaciones de poder y cultura de la organización.

A medida que los agentes de la sociedad civil fueron tratando de participar en el diálogo nacional sobre políticas, fueron cobrando cada vez mayor conciencia de que el trato con el Estado y sus organismos es complejo; requiere que no sólo movilicen sus múltiples aptitudes complementarias, sino que también se reconstituyan formando entidades más coherentes y en mejores condiciones de entablar un diálogo dinámico con el Estado.

En un segundo nivel, la complejidad del proceso PRSP se pone en evidencia en los programas y actividades emprendidos por ambas partes. Actualmente, la formulación de políticas y las deliberaciones y diálogos del Estado no armonizan con los procesos de las redes de la sociedad civil. Entre las organizaciones y redes de la sociedad civil hay muy escaso intercambio de información sobre programas, y entre ellas y los organismos gubernamentales tal intercambio no existe. En consecuencia, ambos grupos no pueden armonizar ni compatibilizar sus programas y actividades, de manera de propiciar una participación sistemática. Hasta ahora, la interfaz entre agentes de la sociedad civil y del Estado sigue estableciéndose de manera ad hoc y reactiva en el mejor de los casos; y desarticulada e incluso conflictiva, en los peores casos.

Indudablemente, la adopción del proceso PRSP ha abierto el espacio de las políticas públicas en muchos Estados africanos,  incluso Ghana, y ha propiciado la formación de redes de la sociedad civil. No obstante, hasta ahora las pruebas indican que si bien el surgimiento de redes parecería conferir alguna capacidad para una interacción más eficaz con el Estado, las organizaciones de la sociedad civil no se sienten suficientemente empoderadas ni capaces de influir sobre opciones de políticas en el proceso PRSP.

Enlaces

Civil Society for Poverty Reduction (CSPR), Zambia

Ghana HIPC Watch, SEND Foundation West Africa

Integrated Social Development Centre (ISODEC)

Southern African Regional Poverty Network (SARPN)

Third World Network Africa

Uganda Debt Network (UDN)

Bibliografía

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