Lamentablemente, las actividades de monitoreo y evaluación (MyE), especialmente del desarrollo de la capacidad, han sido mayormente costosas, infructuosas y fútiles. Al menos, ésta es la conclusión de mi experiencia práctica en planificar, formular, administrar, monitorear y evaluar políticas y actividades de desarrollo. Raramente se obtuvieron respuestas eficaces de gestión en forma de cambios en las prácticas y mucho más raramente hubo reflexión colectiva y aprendizaje entre los interesados directos. Monitoreo y evaluación parecerían ser “algo que necesitaban los donantes”, dado que éstos, como es lógico, deben justificar sus gastos de asistencia al desarrollo. Con mucha frecuencia, el corolario era que los funcionarios homólogos nacionales tenían limitada o ninguna participación (o interés) en esas actividades. Puede aducirse que esto era inevitable, dada la disparidad en los recursos y las consiguientes desiguales relaciones de poder entre donantes y receptores en “asuntos de desarrollo”.

Un aspecto más positivo es que mi reciente odisea a través de la bibliografía y algunas descripciones de notables prácticas innovadoras de monitoreo y evaluación que realzan la capacidad, me alentaron mucho más. Los problemas que yo había observado, ahora están ampliamente reconocidos y al menos algunos donantes y profesionales los están abordando. Los artículos en este número de Capacity.org presentan conceptos e ideas sobre algunas de esas prácticas innovadoras y cabe esperar que alienten a los lectores a ahondar más en los criterios de monitoreo y evaluación que estimulan por sí mismos el desarrollo de la capacidad.

Definición de capacidad

Una de las principales dificultades al analizar el monitoreo de todo lo atinente a la capacidad es que el concepto de “capacidad” no se comprende cabalmente. Aún no es un tema bien definido en la práctica del desarrollo por las diversas profesiones intervinientes en organismos de desarrollo, donantes, bancos multilaterales de desarrollo y organizaciones no gubernamentales. Tampoco hay en la bibliografía una definición de “capacidad” generalmente aceptada.

Un reciente estudio del Centro Europeo para la Gestión de Políticas de Desarrollo (ECDPM) ha definido la capacidad como “combinación emergente de atributos, aptitudes, competencias y relaciones que posibilitan el rendimiento, la supervivencia y la autorrenovación de un sistema humano” (véase el recuadro). En el estudio de 18 casos de organizaciones y redes de todo el mundo se constata que hay múltiples dimensiones de “capacidad”. Esto entraña claramente que debemos reconocer esas dimensiones en el fomento de la capacidad e incorporarlas en los enfoques de monitoreo y evaluación de la capacidad.

Dimensiones de la capacidad

Hasta hoy, se consideró que el principal —a menudo el único— propósito del fomento de la capacidad es mejorar el desempeño de una organización (obtener resultados de desarrollo). Por ende, es frecuente utilizar los enfoques de gestión basada en resultados (RBM) y de “marco lógico de proyecto” (logframe). Estos enfoques plantean una conexión lineal entre los diversos aspectos del fomento de la capacidad: desde provisión de insumos (por ejemplo, asistencia técnica y equipo) hasta la entrega de productos (por ejemplo, individuos o unidades de servicios más idóneos y competentes), que, sobre la base de algunos supuestos, conducen al logro de los propósitos (mejor prestación de servicios) y de los objetivos en última instancia (por ejemplo, mejor salud de una población).

Pero en el estudio del ECDPM, al pasar revista a los casos y la bibliografía aparecieron otras capacidades evidentemente esenciales para que las organizaciones, redes o sectores sean eficientes y sostenibles. Por ejemplo, una organización eficiente debe tener capacidad para actuar, autoorganizarse e influir sobre terceros. Tal organización se vincula productivamente con otros protagonistas en el marco en que funciona y tiene alguna legitimidad, a juicio de otros copartícipes. La capacidad de adaptación y autorrenovación es esencial y está integrada en la posibilidad de asumir el cambio propio o de los demás y adoptar nuevas ideas. Los casos también revelaron otra capacidad propia de las organizaciones exitosas: su posibilidad de lograr cierta coherencia, inclusive la definición y conservación de los valores básicos que rigen el funcionamiento institucional.

Pensamiento sistémico

Esas posibilidades, calidades y capacidades de organizaciones, redes o sistemas eficientes resuenan con un cúmulo de bibliografía de gestión que, debo confesar, hasta hace poco yo no conocía: pensamiento sistémico y, particularmente, teoría de la complejidad. Ésas son esencialmente perspectivas, antes que teorías exhaustivas, y tratan de comprender mejor el comportamiento de organizaciones (o individuos) dentro de complejos ámbitos interactivos y “desordenados” de múltiples organizaciones, como el sector de salud de un país. Según esa perspectiva, el desarrollo de la capacidad es un proceso no lineal (a diferencia de la RBM); en cambio, tiende a asociarse con múltiples causas, soluciones y efectos, algunos de ellos involuntarios y básicamente imposibles de pronosticar. Por consiguiente, es difícil, cuando no imposible, atribuir particulares resultados a determinadas medidas de fomento de la capacidad.

En muchos países en desarrollo, las medidas de fomento de la capacidad del sector público han arrojado resultados insatisfactorios, pese a los intensos esfuerzos en la formulación y las grandes cantidades de recursos destinados a esas iniciativas a lo largo de varios decenios. Evidentemente, hay difíciles factores institucionales y políticos en el sector público. Pero esas dificultades no explican suficientemente el escaso éxito.

En estudios recientes también se indicaron notables limitaciones de la capacidad de los organismos de desarrollo en la gestión y motivación de su función de monitoreo y evaluación y en los recursos asignados al respecto, particularmente para el desarrollo de la capacidad. Algunos observadores comenzaron a explicar los magros resultados refiriéndose a la compleja naturaleza de “la capacidad” y la señalada importancia —constatada en los estudios de casos del ECDPM y en gran parte de la bibliografía sobre el pensamiento sistémico— de la interacción e interdependencia entre individuos, grupos de trabajo y organizaciones, y de la retroinformación. Al respecto, es provechoso conocer las contribuciones de Margaret Wheatley. Ella piensa que los cambios en el comportamiento individual no pueden inducirse, sino que sólo ocurren a raíz de opciones personales. Cuando las personas comparten objetivos comunes, es mucho más probable que surjan comportamientos positivos, entre ellos, tareas de calidad realizadas con empeño, trabajo en equipo y aprendizaje colectivo.

Capacidad, cambio y desempeño

Pero es importante reconocer que los enfoques de RBM relativos al monitoreo de la formulación y el desempeño de programas tienen un importante papel, en condiciones bien definidas (las cuales, lamentablemente, son infrecuentes en el sector público), inclusive cuando una organización solicita voluntariamente apoyo al desarrollo de la capacidad; cuando los propios interesados directos quieren y pueden determinar las capacidades necesarias y pueden verdaderamente definirlas sin ambigüedad (más fácil de decir que de hacer en el sector público); cuando hay incentivos al mejor desempeño; y cuando son firmes y claros el liderazgo y la “apropiación” por la organización. Los estudios del ECDM sobre varios casos, entre ellos, la Dirección Impositiva de Rwanda y el Programa del Canadá para el apoyo local en Filipinas, ofrecen ejemplos positivos de la prevalencia de esos factores, que contribuyeron a buenos resultados de desarrollo de la capacidad utilizando un marco de RBM.

Los estudios del ECDPM sobre varios otros casos ofrecen alentadores conceptos de monitoreo. Ilustran cómo se lograron efectos positivos en la capacidad cuando se alentó a las organizaciones a incorporar las lecciones de su propia experiencia y formular enfoques para desarrollar consecuentemente su propia capacidad, con arreglo a la escuela del pensamiento sistémico. En esos casos, los donantes demostraron flexibilidad y apoyaron a las organizaciones, pese a diversas situaciones de incertidumbre.

Enfoques innovadores

También es alentador conocer algunos enfoques innovadores del monitoreo del desarrollo de la capacidad aplicados en los últimos años, muchos de ellos por grandes organizaciones no gubernamentales internacionales, entre ellas ActionAid’s Accountability, Learning and Planning System (ALPS), la técnica de Most Significant Change (MSC) (Cambio más significativo) y el “mapeo de alcances” adoptado por el IDRC.

Esos enfoques tienen características congruentes con el pensamiento sistémico. Involucran interacciones estructuradas entre copartícipes. No se refieren exclusivamente a mediciones cuantitativas, sino a crear consenso sobre cuáles son las mejoras cualitativas que contribuirán a los objetivos generales del sistema de que se trate. Se basan en experiencias cotidianas y temas incipientes, y no en indicadores de adelanto predeterminados. Utilizan “historias de trabajo” como medio de “entender” lo que está ocurriendo y los efectos que están surgiendo. Tienden a desmitificar “MyE” y posibilitar que hasta los más vulnerables copartícipes o beneficiarios tengan voz en las reflexiones periódicas y, por ende, fomentan las capacidades de análisis crítico, debate y adopción de decisiones. Al parecer, también pueden contribuir en gran medida al aprendizaje y, por consiguiente, contribuyen directamente al desarrollo de la capacidad de la organización (y de los individuos). También se ha comprobado que esos enfoques son prácticos. Recientemente, en el foro Pelican de debate en línea aparecieron síntesis de intercambios de ideas sobre el pensamiento de avanzada en materia de evaluación, aprendizaje y desarrollo de la capacidad de organizaciones, con contribuciones de Christian Aid y Care International. Recientemente, el ECDPM ha compilado un conjunto de enfoques en materia de monitoreo y evaluación de la capacidad y del desarrollo de la capacidad.

Pero es difícil eludir la constatación de que, al apoyar el fomento de la capacidad, los donantes suelen enfrentar un dilema. Por una parte, necesitan demostrar los resultados de sus programas de asistencia ante sus patrocinantes políticos y los “vigilantes” de su organismo nacional de auditoría. En consecuencia, suelen verse obligados a utilizar instrumentos de RBM para la formulación y la gestión de programas. Pero por otra parte, las pruebas surgidas de varios estudios y evaluaciones recientes indican que esos enfoques de RBM (con algunas excepciones) no apoyan las definiciones más amplias de capacidad ni las interacciones o el aprendizaje que contribuyen al desarrollo de la capacidad en el largo plazo.

Rendición de cuentas

Por consiguiente, tanto en el pensamiento sistémico como en los criterios de RBM, surge como importante factor la rendición de cuentas. Puede distinguirse entre rendición de cuentas “exógena” y “endógena”. La primera incumbe a gobiernos y organizaciones receptores que rinden cuentas a gobiernos donantes u organismos de préstamo, los cuales, a su vez, deben rendir cuentas a sus propios auditores y funcionarios políticos. La rendición de cuentas es endógena cuando atañe a un sistema u organización con respecto a sus propios clientes, así como a políticos locales, miembros o usuarios de sus servicios. Las pruebas parecen indicar que las modalidades de asistencia y los mecanismos oficiosos de monitoreo con base en el pensamiento sistémico apoyan mejor los mecanismos endógenos de rendición de cuentas; éstos, a su vez, logran alentar un mejor desempeño y mayor “apropiación” que los mecanismos oficiales de monitoreo con RBM, orientados a controlar y aplicados por los donantes al servicio de sus propias obligaciones “exógenas” de rendir cuentas, en última instancia, a los órganos de auditoría de países desarrollados.

Fomento de la capacidad de prestar servicios

En consecuencia, hay favorables indicios de que los enfoques del monitoreo que alientan la participación de interesados directos, y su interacción, autoevaluación, reflexión crítica y, en última instancia, aprendizaje colectivo, tienden a fomentar la capacidad de prestar servicios. Esos enfoques también posibilitan que las organizaciones se reestructuren internamente, innoven, se adapten y se vinculen mejor con otros copartícipes. Alientan a las organizaciones a lograr mayor coherencia y aportar valores a la manera en que operan. En otras palabras, estos enfoques contribuyen a fomentar las dimensiones más “integrales” de las organizaciones eficaces estudiadas por ECDPM.

También hay pruebas de que, si bien los donantes enfrentan un crítico dilema de rendición de cuentas en sus programas de fomento de la capacidad, paulatinamente van siendo más propensos a apoyar la rendición de cuentas endógena y los mecanismos de monitoreo mediante los enfoques innovadores de MyE presentados en este número de Capacity.org.

David Watson es autor de varios estudios de casos auspiciados por ECDPM, y de la ponencia titulada M&E of Capacity and Capacity Development (MyE de la capacidad y desarrollo de la capacidad), donde pasa revista a la bibliografía y considera enfoques innovadores de MyE de la capacidad y el desarrollo de la capacidad del sector público y de las ONG, desde las perspectivas de la RBM y del pensamiento sistémico.

Una versión más completa de este artículo (en inglés), con notas y referencias, puede encontrarse en http://www.capacity.org.

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Enlaces

ActionAid

Appreciative Inquiry

Care International

Christian Aid

Clear Horizon

European Centre for Development Policy Management (ECDPM)

Pelican Initiative